Glem ikke dagpengesystemets forsikringsfunktion

Det sker, at et hus brænder ned. Det sker sjældent, men når det sker, kan det have uoverskuelige konsekvenser for den ramte familie. Det kan derfor være en god idé at gå sammen en gruppe af familier og dele risikoen mellem sig. I sådan en forsikringsordning betaler hver et mindre beløb til en pulje, som går til den familie, der pludselig står uden sit hus. Den delte risiko – forsikringen – skaber for alle, der er med, et sikkerhedsnet mod økonomisk tab, hvis uheldet er ude.

Når vi ved medlemskab af en A-kasse forsikrer os mod ledighed, er det i princippet det samme, vi gør. Det giver for de fleste mening at dele risikoen for ledighed med en større gruppe mennesker, og den enkelte opnår på den måde en velfærdsgevinst som følge af mindre usikkerhed. Det danske dagpengesystem har den relativt unikke egenskab, at det er frivilligt, om den enkelte beskæftigede vil forsikre sig mod ledighed. I de fleste år er A-kassebidragene, medlemmerne betaler, imidlertid ikke tilstrækkelige til at dække dagpengeudgifterne, og staten yder derfor et tilskud for at dække resten.

Mens dagpengesystemet således er en forsikringsordning, er det primært op til andre velfærdsordninger – herunder kontanthjælpssystemet – at sikre, at alle har et forsørgelsesgrundlag.

Ligesom det er sjældent, at huset brænder, så er ledighed for en stor del af de forsikrede på det danske arbejdsmarked sjælden og kortvarig. Hele 60 pct. af de forsikrede har over perioden 2004-13 slet ikke været ramt af ledighed, og over 80 pct. har højst været ledige i 10 pct. af tiden. Denne gruppe trækker derfor kun i meget begrænset omfang på dagpengesystemet. Samtidig betaler de relativt meget i skat – fordi de sjældent er ledige – og yder derfor indirekte et relativt stort bidrag til dagpengesystemet.

Gennem de seneste fyrre år er kompensationsgraden, som angiver dagpengenes niveau i forhold til lønindkomsten, faldet. Personer, der rammes af ledighed får altså færre penge i forhold til lønnen, end de gjorde tidligere. Forsikringsfunktionen er derfor svækket. Og denne udvikling vil fortsætte i en periode fremover som følge af finansieringen af skattereformen fra 2012.

Sammen med andre stramninger i dagpengesystemet har den lavere kompensationsgrad bidraget til et fald i den strukturelle ledighed og en stigning i beskæftigelsen. Det har med andre ord øget de beskæftigedes incitament til at forblive i beskæftigelse og skærpet incitamenterne for ledige til hurtigt at komme i beskæftigelse. Det er naturligvis – isoleret set – gavnligt for samfundsøkonomien.

Men den svækkede forsikringsfunktion kan blive et problem. For det første vil den forsikrede opleve et større indkomsttab i tilfælde af ledighed. Dermed står den forsikrede overfor større økonomisk usikkerhed. Det giver i sig selv lavere velfærd. For det andet kan en svækket dækning i forsikringen føre til krav, som øger trygheden i ansættelsen, eksempelvis i form af længere opsigelsesvarsler. Det vil svække fleksibiliteten og mobiliteten på arbejdsmarkedet, og det kan dermed øge den strukturelle ledighed. For det tredje kan en svækket forsikringsdækning reducere tilslutningen til A-kassesystemet, og det kan igen være med til at underminere systemet. De to sidste forhold er især relevant for arbejdsmarkedets kernetropper – de personer der i dag kun sjældent og kortvarigt er ledige – som reelt finansierer en stor del af dagpengesystemet.

Om der skal rettes op på svækkelsen af forsikringsdækningen er i sidste ende en politisk afgørelse. Hvis man vurderer, at det er tilfældet, er der flere muligheder.

En nærliggende første mulighed kunne være at øge dagpengenes maksimale beløb med fx 25 pct. for alle. En sådan ordning ville imidlertid være relativt dyr. Det skyldes både den umiddelbare udgiftsforøgelse, og at den strukturelle ledighed vil øges. Det ville derfor kræve et finansieringsbidrag uden for dagpengesystemet, dvs. at andre offentlige udgifter skulle reduceres, eller at skatterne skulle øges. Desuden ville en generel forhøjelse af dagpengeniveauet ikke være målrettet den store gruppe af personer, der kun sjældent og kortvarigt rammes af ledighed. Samfundsøkonomisk er denne mulighed derfor ganske dyr.

For at tage højde for nogle af disse forhold kunne en anden mulighed være kun at forøge dagpengene for ledige i de første tre måneder af dagpengeperioden. Det ville gøre den øgede forsikringsdækning mere målrettet mod arbejdsmarkedets kernetropper, der, når de bliver arbejdsløse, kun er ledige i kort tid. Tiltaget ville dog fortsat forøge udgifterne betydeligt, og det skal derfor finansieres. Finansieringen kunne enten ske indenfor dagpengesystemet, i form af en lavere ydelse for de øvrige dagpengemodtagere, eller udenfor systemet som i den førstnævnte mulighed.

En tredje mulighed ville være at afgrænse den højere dagpengeydelse i de første tre måneder til ledige, der i årene op til ledighedsforløbet har haft en stærk beskæftigelseshistorik. Lad os kalde det en ‘elitebilist-ordning’, for idéen er faktisk den samme, som vi kender fra bilforsikringer: Her får man også en bedre forsikringsordning, hvis man ikke har haft mange skader.

I den seneste vismandsrapport analyserer vi en sådan elitebilist-model, hvor nye ledige i de første tre måneder af dagpengeforløbet får 25 pct. højere dagpenge, hvis de har været i beskæftigelse i mindst to år og ni måneder indenfor de seneste tre år. Omkring 20 pct. af ledige, der påbegynder en ny dagpengeperiode, opfylder dette krav. Det er naturligvis kun en mindre andel af de nyledige, men pointen er, at langt størstedelen af de forsikrede, som jo også tæller de beskæftigede, hele tiden lever op til dette krav. Denne gruppe vil opnå bedre forsikring, fordi de vil vide, at hvis “huset brænder”, opnår de en betydeligt bedre kompensation for tabt indkomst i en vis periode, mens de søger nyt arbejde. Den højere ydelse kan fx finansieres ved at reducere dagpengene for de øvrige dagpengemodtagere med to pct. eller ved at hæve bundskatten med en kvart promille.

En sådan konstruktion, hvor den højere ydelse forbeholdes ledige med en stærk forudgående beskæftigelseshistorik, gør det muligt at tilbyde en markant bedre forsikring for arbejdsmarkedets kernetropper – uden at svække incitamenterne til at forblive eller komme i beskæftigelse nævneværdigt. Kravet om højst tre måneders ledighed indenfor de seneste tre år betyder nemlig, at man vil miste sin status som ‘elitebilist’ ved ledighed udover 3 måneder.

En elitebilist-ordning vil desuden forbedre dagpengesystemets forsikringsmæssige lighed, idet det netop er kernetropperne, der bidrager mest til finansieringen af dagpengesystemet sammenlignet med, hvad de i gennemsnit modtager af dagpengeudbetalinger.

Reformer af arbejdsmarkedspolitikken har igennem de seneste årtier bidraget til at sænke strukturledigheden og øge beskæftigelsen. Samtidig er dagpengesystemets forsikringsfunktion svækket. Det kan i sidste ende have fordelingsmæssige konsekvenser, som ikke var tiltænkt, og det kan svække fleksibiliteten på arbejdsmarkedet. Hvis man fra politisk hold ønsker at undgå det, er en elitebilist-ordning i dagpengesystemet en mulighed. Det vil være en billig, effektiv og forsikringsmæssig fair måde, hvorved man kan styrke arbejdsløshedsforsikringen for arbejdsmarkedets kernetropper.