Yderområder

Hver fjerde er "udkantsdansker"

I den nyligt udkomne vismandsrapport fokuserer vi blandt andet på de danske yderområder: Hvordan har den økonomiske udvikling været i disse områder, og bør der gøres noget fra samfundets side for at styrke yderområderne?

Første skridt i analysen er at afgøre, hvilke områder, der kan betegnes som yderområder. Der findes ikke nogen entydig og præcis definition af dette begreb. Vi har valgt en relativt simpel og klar geografisk afgrænsning: Hvis den ”midterste” borger i en kommune har mere end 30 minutters transporttid til den nærmeste danske by med over 45.000 indbyggere, definerer vi kommunen som et yderområde. Valget af netop 30 minutters transporttid kan virke tilfældigt, men her har vi holdt os til et kriterium, som ligeledes anvendes af ministerierne og andre. Definitionen betyder, at 35 ud af landets 98 kommuner betegnes som yderområder. De udgør ifølge vores definition omtrent halvdelen af landets areal, men kun ca. 25 pct. af befolkningen er bosat her.

Vores gennemgang viser, at der faktisk er en overordnet tendens til, at erhvervsindkomsterne er lavere i yderområderne end i andre områder, også når der kontrolleres for forskelle i uddannelse, erhvervsstruktur mv. Det er imidlertid ikke alle kommuner i yderområderne, der er præget af lave erhvervsindkomster. Faktisk klarer nogle af disse kommuner sig relativt godt. Omvendt er der også kommuner i og omkring de større byer, der, i lighed med flere af kommunerne i yderområderne, har lave indkomster, et lavt uddannelsesniveau og hvor en stor andel af befolkningen står uden for arbejdsmarkedet. Dette understreger, at problemer med lav indkomst og lav uddannelse ikke kun har en geografisk dimension.

Et flertal af de kommuner, vi definerer som yderkommuner, har på forskellige punkter oplevet en dårligere udvikling end resten af Danmark. Specielt er der de senere år sket en reduktion i befolkningstallet i yderområderne under ét, hvilket afspejler en mindre tilflytning end hidtil. Antallet af tomme huse er derfor steget betydeligt i disse områder.

Udviklingen skal blandt andet ses i lyset af, at der over længere tid har været en tendens til at flere vil bo i de større byer,  ligesom det også har været tilfældet i andre lande.

Urbaniseringen kommer måske tydeligst til udtryk i en markant forøget forskel mellem huspriser i byområder og i yderområder: I 1992 lå den gennemsnitlige kvadratmeterpris i yderområderne på 60 pct. af prisen i byerne; i 2014 er forholdet faldet til 40 pct.

Udviklingen skyldes formentlig flere forhold: En årsag kan være, at folk med tiden er begyndt i højere grad at sætte pris på de fordele, der er forbundet med at bo i byer såsom flere kulturelle tilbud og tættere adgang til udbuddet af offentlig service, herunder uddannelsesmuligheder for unge. En anden medvirkende faktor er den ændrede erhvervsstruktur, idet landbrug og industri med tiden har fået en mindre vigtig betydning for samfundsøkonomien, mens serviceerhverv har fået en større betydning.

Tendensen til koncentration af befolkning og økonomisk aktivitet kan faktisk have en gavnlig effekt på samfundets gennemsnitlige produktivitet på grund af stordriftsfordele i produktionen af varer og tjenester og bedre muligheder for vidensdeling. Beregninger i den seneste vismandsrapport viser, at lønningerne er ca. 8 pct. højere i byområder end i yderområderne, efter der er taget højde for en lang række forskelle i personlige karakteristika, herunder uddannelse, erhvervserfaring, etnicitet osv. samt erhvervsstruktur.

Selvom dette spænd formentlig også afspejler andre forhold, indikerer lønforskellen, at produktiviteten er højere i byområder end i yderområder.

Urbaniseringen kan imidlertid også have samfundsøkonomiske omkostninger. For det første kan personer, der befinder sig i områder, hvor der sker affolkning, blive ramt eksempelvis af lavere priser på deres huse, af at der kommer flere ubeboede huse i nærområdet, og af at der bliver meget langt til lægen osv., uden på nogen måde selv at være skyld i dette.

For det andet kan affolkning og nedlæggelse af aktivitet i yderområder indebære et samfundsøkonomisk tab, hvis befolkningen generelt tillægger det værdi, at der er befolkning og aktivitet i alle egne af landet. Her må vi desværre erkende, at vi mangler viden om, i hvor høj grad dette er tilfældet.

For det tredje: I det omfang en skæv fordeling af befolkning og aktivitet medfører geografiske forskelle også i kvaliteten af uddannelserne og andre muligheder for børn og unge, kan det betyde, at potentiale og talent hos de, der vokser op i yderområder, ikke udnyttes. Dette er til skade både for de enkelte personer og for samfundet.

De nævnte forhold kan potentielt begrunde, at man fra statens side ved forskellige typer af tiltag forsøger at tilskynde til, at befolkning og aktivitet fastholdes og forøges i yderområder, eller at der opretholdes et godt uddannelsesniveau i yderområderne, selvom befolkningsgrundlaget er lille.

Den gevinst, der kan være herved, skal naturligvis vejes op imod de mulige omkostninger i form af lavere generel produktivitet og velstand. Det er vigtigt både at regne gevinster og omkostninger med.

Uanset hvad der måtte være årsagen til, at man ønsker at bevare befolkning i alle egne af landet, kan det dog være svært at modvirke tendensen til fortsat urbanisering. I de andre nordiske lande har skattefordele til virksomheder i yderområder tilsyneladende ikke vist sig at være effektive i forhold til at fastholde eller forøge beskæftigelsen i disse områder.

Hvis man er interesseret i at forøge den samlede beskæftigelse i særlige områder, er udflytning af statslige arbejdspladser formentlig den mest sikre måde at opnå dette på. Erfaringer fra Storbritannien tyder dog på, at de afsmittende virkninger på den private beskæftigelse i områderne kan være begrænset, og at udflytning af statslige arbejdspladser derfor primært virker via den direkte beskæftigelseseffekt.

Hvis man mest er bekymret for urbaniseringstendensen pga. de effekter, den kan have på fordelingen af velstand på tværs af personer, så er det som udgangspunkt andre typer af redskaber, der er mest relevante.

Almindeligvis varetages de personlige fordelingshensyn bedst på nationalt plan eksempelvis via offentlig service, indkomstoverførsler og progressive skatter, der samlet set tilgodeser personer med et lavt indkomstpotentiale, uanset hvor i landet de bor.

Under alle omstændigheder er det vigtigt, både ud fra almindelige lighedsbetragtninger og hensyn til effektiviteten, at samfundets institutioner bidrager til, at børn opvokset i yderområder har lige så gode muligheder for (som voksne) at realisere deres potentiale, som børn opvokset i andre steder af landet har. Vores analyser i den seneste vismandsrapport tyder på, at dette rent faktisk er tilfældet.

Ganske opløftende synes børn fra yderområderne at bryde den sociale arv, både mht. uddannelse og indkomst, lige så meget – og måske endda lidt mere – end børn vokset op andre steder.

Når vi finder dette mønster, skyldes det formentlig, at den betydelige omfordeling, der allerede finder sted mellem kommuner, betyder, at der faktisk er relativt gode muligheder for at få en uddannelse i alle dele af landet.

Samlet set, er det svært ud fra et fagøkonomisk synspunkt at vurdere, om der børe være mere eller mindre støtte til yderområderne, end det er tilfældet i dag.

Lige så vel som der kan være omkostninger ved at gøre endnu mere for at bevare folk og aktivitet i yderområderne, kan der også være omkostninger for samfundet ved at skære ned på støtten til områderne.

Under alle omstændigheder er det vigtigt, at der fortsat eksisterer uddannelsesmuligheder i alle dele af landet, således at børn af personer, der vælger at bo i yderområder, gives lige så gode muligheder for at realiserede deres potentialer, som børn, der vokser op andre steder.

Øvrige publikationer i tilknytning til rapporten

Hans Jørgen Whitta-Jacobsen, Eirik S. Amundsen, Michael Svarer og Carl-Johan Dalgaard, Formandskabet for De Økonomiske Råd

Jyllandsposten, 29. juni 2015
Skrevet i relation til