Penge i skattekassen
Forårets vismandsrapport anbefaler omlægninger af oliebeskatningen i Nordsøen. En overbygning på selskabsskatten bør beskatte den overnormale profit. En sådan omlægning kan blive udgangspunkt for overvejelser om en mere grundlæggende reform af erhvervsbe-skatningen i Danmark.
Et af de vigtigste, men også mest komplicerede områder i skattesystemet er erhvervsbeskatningen. Forårets vismandsrapport, der har behandlet de kommende års udfordringer for skattesystemet, bruger derfor en del plads på dette spørgsmål. Det gælder især det vigtigste element i beskatningen af indtjeningen i de danske virksomheder, nemlig selskabsbeskatningen.
En af de karakteristiske ting ved de fleste skatter er, at de skaber forskellige samfundsmæssige omkostninger, idet de påvirker (forvrider) privatpersoners og virksomheders adfærd på uheldig vis. For eksempel vil virksomheder være mindre tilbøjelige til at foretage en investering, som ville være rentabel (og derfor samfundsøkonomisk gavnlig) i en situation uden skat, hvis de beskattes af gevinsten fra investeringen. Vil man have et effektivt skattesystem, gælder det derfor om at indrette skatterne sådan, at de skaber færrest mulige forvridninger for et givet skatteprovenu - under hensyntagen til, at skatterne også skal have en passende fordelingsprofil m.m.
Hvad erhvervene angår, kan man principielt opdele virksomhedernes indtjening i to forskellige komponenter, nemlig normalt og overnormalt kapitalafkast. Det er vigtigt at forstå denne skelnen, fordi den har stor betydning for, hvor meget selskabsskatterne forvrider.
Det normale kapitalafkast svarer til den forrentning, man under alle omstændigheder kan forvente at få af en investering, uanset hvor der investeres. Typisk anvendes forrentningen af mellem- og langfristede statsobligationer som det alternativ, man sammenligner med. Alle virksomheder må formodes i det lange løb at indtjene en gennemsnitlig forrentning af deres kapital, der er mindst lige så stor som denne alternative forrentning. Ellers ville det ikke kunne betale sig at holde liv i virksomheden. Er der fuldkommen konkurrence på det marked, hvor virksomheden sælger sine varer, vil den imidlertid heller ikke kunne regne med at tjene mere end alternativforrentningen (plus en præmie for den større risiko, der normalt vil være forbundet med erhvervsinvesteringer). Ellers ville det kunne betale sig for andre virksomheder at etablere sig på det pågældende marked og dermed skærpe konkurrencen og drive indtjeningen ned til det normale niveau.
Er der imidlertid ikke fuldkomne konkurrenceforhold på det pågældende marked, vil en virksomhed vedblivende kunne indtjene en ekstraordinær profit ud over den normale forrentning og risikopræmie. I praksis er der på mange markeder en vis grad af ufuldkommen konkurrence på grund af mange forskellige forhold. Det kan skyldes teknologiske stordriftsfordele, patentrettigheder, adgangen til at udnytte en naturressource, som giver den pågældende virksomhed en særlig fordel, m.m.
Pointen er nu, at konsekvenserne af at beskatte henholdsvis normalt og overnormalt kapitalafkast er vidt forskellige. Beskatningen af ordinær selskabsindkomst må formodes at forvride virksomhedernes investeringsbeslutninger, så produktionen og dermed på længere sigt reallønnen vil blive mindre end i fravær af skatten. Derimod vil beskatning af overnormalt kapitalafkast principielt ikke medføre forvridninger. Det gælder selv for en skattesats på det overnormale afkast på op mod 100 pct. Så længe den pågældende investering kan give et afkast efter skat, der er større end en alternativ pengeanbringelse, vil det være profitabelt for virksomheden at foretage den.
I det omfang, det overnormale afkast skyldes specifikt danske forhold og derfor kun kan indtjenes ved investeringer her i landet, vil en beskatning heraf således også være modstandsdygtig over for ydre pres, dvs. den vil ikke påvirke investeringsniveauet og kapitalapparatet herhjemme. Det gælder selv i en situation, hvor kapitalbevægelser over landegrænserne er vidt udbredt.
De traditionelle selskabsskatter er både en skat på almindelig forrentning af den investerede kapital og samtidig en skat på forskellige former for overnormalt kapitalafkast. I princippet bør man imidlertid af de ovennævnte grunde adskille beskatningen af ordinær og ekstraordinær selskabsindkomst. I den internationale skattepolitiske debat er alternative og mere hensigtsmæssige skattesystemer på erhvervsområdet et vigtigt emne, og såvel internationale eksperter som regeringsrapporter i flere vestlige lande har beskæftiget sig med spørgsmålet. Der er således også udviklet forskellige forslag til, hvordan man i praksis kan skille normal fra overnormal indtjening. En mulighed er en såkaldt kapitalfradragsskat for selskaber. En sådan skat tillader virksomheder at fratrække et beregnet normalafkast af virksomhedens egenkapital, inden det skattepligtige overskud opgøres. Et af de første lande i verden, som har indført denne skat, er Kroatien. Som led i opbygningen af et moderne skattesystem har landet efter rådgivning fra vestlige økonomer indført en kapitalfradragslignende selskabsskat fra 1994. En anden mulighed er indførelsen af en kontantstrømsskat (i den engelsksprogede skattepolitiske litteratur benævnt en cash-flow-skat). I vismandsrapporten forklares disse alternative skattesystemer nærmere. Her demonstreres det også, hvordan disse skatter vil være neutrale i den forstand, at de ikke vil forvride virksomhedernes tilskyndelse til at investere i forhold til en situation, hvor der slet ingen selskabsskatter var.
Vil man undgå forvridninger på erhvervsbeskatningsområdet, bør man derfor principielt erstatte de traditionelle selskabsskatter med neutrale kapitalindkomstskatter. Nu kan der være andre grunde, f.eks. fordelingsmæssige, til at man ønsker at opretholde en vis beskatning også af ordinær kapitalindkomst. I det omfang, man beskatter personlig kapitalindkomst (f.eks. privatpersoners renteindtægter og aktieudbytter og kapitalindtægterne fra personligt ejede virksomheder), bør også selskabernes ordinære kapitalafkast beskattes med en tilsvarende skattesats. Men det ville givetvis give nogle samfundsøkonomiske gevinster, hvis man kunne ændre skattesystemet i retning af en differentieret selskabsbeskatning: Mens det ordinære afkast af selskabsinvesteringerne ligesom anden kapitalafkastbeskatning bør beskattes med en lavere sats end i dag, bør de overnormale indtægter omvendt beskattes højere.
Der er dog en række praktiske problemer, hvis et enkelt land på egen hånd vil indføre en virksomhedsbeskatning, der skelner mellem de to former for afkast, så længe det meste af resten af verden holder fast ved den traditionelle selskabsbeskatning. Ikke mindst kan multinationale selskaber ofte omgå høje officielle selskabsskattesatser, bl.a. ved at udnytte særlige interne afregningspriser, der placerer overskuddet i datterselskaber i lande med lav selskabsskat. Dette fænomen (på engelsk benævnt transfer pricing) er allerede i dag formodentlig et udbredt problem, som der er behov for at imødegå gennem bl.a. internationalt samarbejde. Og jo større forskelle i skattestrukturen, der er mellem de forskellige lande, som et multinationalt selskab opererer i, jo større muligheder vil der være for at transformere den indkomst, der egentlig er optjent i et land, til et skattepligtigt overskud i et andet land. Der er derfor behov for en nærmere undersøgelse af mulighederne for at indrette en mindre forvridende selskabsbeskatning, der kan tage højde for sådanne omgåelsesmuligheder.
Et bestemt område, nemlig udvindingen af olie og gas i Nordsøen, har i denne forbindelse en særstilling. Der er her helt oplagt mulighed for at indhøste store overnormale profitter i kraft af udnyttelsen af naturressourcerne: Indvindingen af olie og naturgas giver et overskud, som overstiger den værdi, den anvendte kapital kunne have haft i en alternativ anvendelse. Økonomer taler om, at naturressourcerne har en samfundsmæssig knaphedspris (fordi de jo kun findes i endelige, udtømmelige mængder), den såkaldte ressourcerente, som netop er lig med de ekstaordinære indtjeningsmuligheder.
Både hensyn til rimeligheden i skattesystemet og hensyn til effektiviteten tilsiger, at en stor del af denne ressourcerente bør tilfalde det danske samfund gennem beskatning. Selskaberne, der opererer i Nordsøen, er også i dag på forskellige måder underlagt en særlig beskatning, men denne virker på flere måder uhensigtsmæssigt, idet den forvrider produktionsforholdene uden at give noget synderligt provenu. Især er den såkaldte kulbrinteskat meget problematisk. Skatten blev indført i 1982 og var netop tænkt som en afgift på olieselskabernes overnormale profitter. Den giver imidlertid et overordentlig generøst fradrag for investeringer, nemlig ikke mindre end 250 pct. over ti år. Den skattemæssige værdi af dette fradrag er så voldsom, at selv en helt uproduktiv investering vil være selskabsøkonomisk attraktiv for virksomheder med overskud. Kulbrinteskatten har ikke givet noget provenu de sidste mange år og giver samtidig olieselskaberne en klar tilskyndelse til at overinvestere og forcere udvindingstakten. Dermed er den et godt eksempel på en skat, der virker yderst forvridende uden at indbringe en eneste krone i statskassen.
En omlægning af skatten på selskaberne i Nordsøen henimod en almindelig selskabsskat kombineret med en overbygning i form af en neutral kapitalindkomstskat, der kun beskatter den ekstraordinære ressourcerente, vil føre til både en mere effektiv skattestruktur (dvs. en beskatning, hvor de samfundsmæssige omkostninger i form af forvridninger er mindre) og et større provenu end det nuværende system. Samtidig kan man bruge erfaringerne herfra til at overveje en lignende konstruktion på andre erhvervsområder. På denne måde kan Nordsøen blive til et eksperimentarium for neutrale skatter, som på længere sigt kan medvirke til at ændre hele det danske selskabsskattesystem i en mere hensigtsmæssig retning.
Hele vismandsrapporten kan læses på www.dors.dk.
Et af de vigtigste, men også mest komplicerede områder i skattesystemet er erhvervsbeskatningen. Forårets vismandsrapport, der har behandlet de kommende års udfordringer for skattesystemet, bruger derfor en del plads på dette spørgsmål. Det gælder især det vigtigste element i beskatningen af indtjeningen i de danske virksomheder, nemlig selskabsbeskatningen.
En af de karakteristiske ting ved de fleste skatter er, at de skaber forskellige samfundsmæssige omkostninger, idet de påvirker (forvrider) privatpersoners og virksomheders adfærd på uheldig vis. For eksempel vil virksomheder være mindre tilbøjelige til at foretage en investering, som ville være rentabel (og derfor samfundsøkonomisk gavnlig) i en situation uden skat, hvis de beskattes af gevinsten fra investeringen. Vil man have et effektivt skattesystem, gælder det derfor om at indrette skatterne sådan, at de skaber færrest mulige forvridninger for et givet skatteprovenu - under hensyntagen til, at skatterne også skal have en passende fordelingsprofil m.m.
Hvad erhvervene angår, kan man principielt opdele virksomhedernes indtjening i to forskellige komponenter, nemlig normalt og overnormalt kapitalafkast. Det er vigtigt at forstå denne skelnen, fordi den har stor betydning for, hvor meget selskabsskatterne forvrider.
Det normale kapitalafkast svarer til den forrentning, man under alle omstændigheder kan forvente at få af en investering, uanset hvor der investeres. Typisk anvendes forrentningen af mellem- og langfristede statsobligationer som det alternativ, man sammenligner med. Alle virksomheder må formodes i det lange løb at indtjene en gennemsnitlig forrentning af deres kapital, der er mindst lige så stor som denne alternative forrentning. Ellers ville det ikke kunne betale sig at holde liv i virksomheden. Er der fuldkommen konkurrence på det marked, hvor virksomheden sælger sine varer, vil den imidlertid heller ikke kunne regne med at tjene mere end alternativforrentningen (plus en præmie for den større risiko, der normalt vil være forbundet med erhvervsinvesteringer). Ellers ville det kunne betale sig for andre virksomheder at etablere sig på det pågældende marked og dermed skærpe konkurrencen og drive indtjeningen ned til det normale niveau.
Er der imidlertid ikke fuldkomne konkurrenceforhold på det pågældende marked, vil en virksomhed vedblivende kunne indtjene en ekstraordinær profit ud over den normale forrentning og risikopræmie. I praksis er der på mange markeder en vis grad af ufuldkommen konkurrence på grund af mange forskellige forhold. Det kan skyldes teknologiske stordriftsfordele, patentrettigheder, adgangen til at udnytte en naturressource, som giver den pågældende virksomhed en særlig fordel, m.m.
Pointen er nu, at konsekvenserne af at beskatte henholdsvis normalt og overnormalt kapitalafkast er vidt forskellige. Beskatningen af ordinær selskabsindkomst må formodes at forvride virksomhedernes investeringsbeslutninger, så produktionen og dermed på længere sigt reallønnen vil blive mindre end i fravær af skatten. Derimod vil beskatning af overnormalt kapitalafkast principielt ikke medføre forvridninger. Det gælder selv for en skattesats på det overnormale afkast på op mod 100 pct. Så længe den pågældende investering kan give et afkast efter skat, der er større end en alternativ pengeanbringelse, vil det være profitabelt for virksomheden at foretage den.
I det omfang, det overnormale afkast skyldes specifikt danske forhold og derfor kun kan indtjenes ved investeringer her i landet, vil en beskatning heraf således også være modstandsdygtig over for ydre pres, dvs. den vil ikke påvirke investeringsniveauet og kapitalapparatet herhjemme. Det gælder selv i en situation, hvor kapitalbevægelser over landegrænserne er vidt udbredt.
De traditionelle selskabsskatter er både en skat på almindelig forrentning af den investerede kapital og samtidig en skat på forskellige former for overnormalt kapitalafkast. I princippet bør man imidlertid af de ovennævnte grunde adskille beskatningen af ordinær og ekstraordinær selskabsindkomst. I den internationale skattepolitiske debat er alternative og mere hensigtsmæssige skattesystemer på erhvervsområdet et vigtigt emne, og såvel internationale eksperter som regeringsrapporter i flere vestlige lande har beskæftiget sig med spørgsmålet. Der er således også udviklet forskellige forslag til, hvordan man i praksis kan skille normal fra overnormal indtjening. En mulighed er en såkaldt kapitalfradragsskat for selskaber. En sådan skat tillader virksomheder at fratrække et beregnet normalafkast af virksomhedens egenkapital, inden det skattepligtige overskud opgøres. Et af de første lande i verden, som har indført denne skat, er Kroatien. Som led i opbygningen af et moderne skattesystem har landet efter rådgivning fra vestlige økonomer indført en kapitalfradragslignende selskabsskat fra 1994. En anden mulighed er indførelsen af en kontantstrømsskat (i den engelsksprogede skattepolitiske litteratur benævnt en cash-flow-skat). I vismandsrapporten forklares disse alternative skattesystemer nærmere. Her demonstreres det også, hvordan disse skatter vil være neutrale i den forstand, at de ikke vil forvride virksomhedernes tilskyndelse til at investere i forhold til en situation, hvor der slet ingen selskabsskatter var.
Vil man undgå forvridninger på erhvervsbeskatningsområdet, bør man derfor principielt erstatte de traditionelle selskabsskatter med neutrale kapitalindkomstskatter. Nu kan der være andre grunde, f.eks. fordelingsmæssige, til at man ønsker at opretholde en vis beskatning også af ordinær kapitalindkomst. I det omfang, man beskatter personlig kapitalindkomst (f.eks. privatpersoners renteindtægter og aktieudbytter og kapitalindtægterne fra personligt ejede virksomheder), bør også selskabernes ordinære kapitalafkast beskattes med en tilsvarende skattesats. Men det ville givetvis give nogle samfundsøkonomiske gevinster, hvis man kunne ændre skattesystemet i retning af en differentieret selskabsbeskatning: Mens det ordinære afkast af selskabsinvesteringerne ligesom anden kapitalafkastbeskatning bør beskattes med en lavere sats end i dag, bør de overnormale indtægter omvendt beskattes højere.
Der er dog en række praktiske problemer, hvis et enkelt land på egen hånd vil indføre en virksomhedsbeskatning, der skelner mellem de to former for afkast, så længe det meste af resten af verden holder fast ved den traditionelle selskabsbeskatning. Ikke mindst kan multinationale selskaber ofte omgå høje officielle selskabsskattesatser, bl.a. ved at udnytte særlige interne afregningspriser, der placerer overskuddet i datterselskaber i lande med lav selskabsskat. Dette fænomen (på engelsk benævnt transfer pricing) er allerede i dag formodentlig et udbredt problem, som der er behov for at imødegå gennem bl.a. internationalt samarbejde. Og jo større forskelle i skattestrukturen, der er mellem de forskellige lande, som et multinationalt selskab opererer i, jo større muligheder vil der være for at transformere den indkomst, der egentlig er optjent i et land, til et skattepligtigt overskud i et andet land. Der er derfor behov for en nærmere undersøgelse af mulighederne for at indrette en mindre forvridende selskabsbeskatning, der kan tage højde for sådanne omgåelsesmuligheder.
Et bestemt område, nemlig udvindingen af olie og gas i Nordsøen, har i denne forbindelse en særstilling. Der er her helt oplagt mulighed for at indhøste store overnormale profitter i kraft af udnyttelsen af naturressourcerne: Indvindingen af olie og naturgas giver et overskud, som overstiger den værdi, den anvendte kapital kunne have haft i en alternativ anvendelse. Økonomer taler om, at naturressourcerne har en samfundsmæssig knaphedspris (fordi de jo kun findes i endelige, udtømmelige mængder), den såkaldte ressourcerente, som netop er lig med de ekstaordinære indtjeningsmuligheder.
Både hensyn til rimeligheden i skattesystemet og hensyn til effektiviteten tilsiger, at en stor del af denne ressourcerente bør tilfalde det danske samfund gennem beskatning. Selskaberne, der opererer i Nordsøen, er også i dag på forskellige måder underlagt en særlig beskatning, men denne virker på flere måder uhensigtsmæssigt, idet den forvrider produktionsforholdene uden at give noget synderligt provenu. Især er den såkaldte kulbrinteskat meget problematisk. Skatten blev indført i 1982 og var netop tænkt som en afgift på olieselskabernes overnormale profitter. Den giver imidlertid et overordentlig generøst fradrag for investeringer, nemlig ikke mindre end 250 pct. over ti år. Den skattemæssige værdi af dette fradrag er så voldsom, at selv en helt uproduktiv investering vil være selskabsøkonomisk attraktiv for virksomheder med overskud. Kulbrinteskatten har ikke givet noget provenu de sidste mange år og giver samtidig olieselskaberne en klar tilskyndelse til at overinvestere og forcere udvindingstakten. Dermed er den et godt eksempel på en skat, der virker yderst forvridende uden at indbringe en eneste krone i statskassen.
En omlægning af skatten på selskaberne i Nordsøen henimod en almindelig selskabsskat kombineret med en overbygning i form af en neutral kapitalindkomstskat, der kun beskatter den ekstraordinære ressourcerente, vil føre til både en mere effektiv skattestruktur (dvs. en beskatning, hvor de samfundsmæssige omkostninger i form af forvridninger er mindre) og et større provenu end det nuværende system. Samtidig kan man bruge erfaringerne herfra til at overveje en lignende konstruktion på andre erhvervsområder. På denne måde kan Nordsøen blive til et eksperimentarium for neutrale skatter, som på længere sigt kan medvirke til at ændre hele det danske selskabsskattesystem i en mere hensigtsmæssig retning.
Hele vismandsrapporten kan læses på www.dors.dk.
Jan V. Hansen og Poul Schou
Information,
28.juni 2001
Skrevet i relation til