Politologiske Smagsdommere

I en kronik i Berlingske Tidende 18. juni beskylder Jørgen Grønnegård Christensen og Ole P. Kristensen (C+K) formændene for Det Økonomiske Råd (vismændene) for i den seneste rapport at bevæge sig uden for det økonomiske fagområde og for at fremsætte påstande, som ikke er tilstrækkeligt underbygget af økonomisk teori og/eller empiriske analyser. Vi beskyldes for at være skråsikre, og det hævdes, at “ydmygheden er ikke veludviklet hos økonomer, og vismændene viser liden indsigt i og respekt for det politiske liv og demokratiet”.

Ud over en meget polemisk form, udmærker kronikken sig især ved, at forfatterne kun i ganske ringe omfang forholder sig til indholdet i rapporten, men i stedet diskuterer og kritiserer en række “stråmands-argumenter”, som enten er en fordrejning af eller i direkte modstrid med indholdet i rapporten.

Det hævdes, at en konklusion om, at den overordnede udgiftsstyring skal ligge hos staten og ikke kommunerne er baseret på “mistro” til politiske motiver og incitamenter hos kommunalpolitikerne og en “naiv” tiltro til en central styring (= finansministeren). Nu indeholder rapporten faktisk ikke nogen vurdering af kvaliteten af den politiske beslutningsproces på hverken centralt eller decentralt hold. Udgangspunktet er, at den politiske beslutningsproces afspejler borgernes ønsker, og derfor er der i rapporten opregnet en lang række forhold, som mest hensigtsmæssigt bør besluttes lokalt, og en række forhold, som mest hensigtsmæssigt bør besluttes centralt. Hermed forudsættes den politiske beslutningsproces på både lokalt og centralt niveau at fungere hensigtsmæssigt. Når den overordnede udgiftsstyring bør ske centralt, dvs. fra statslig side, skyldes det, at beslutninger truffet af velmenende kommunalbestyrelser i 275 kommuner naturligt vil tage udgangspunkt i de lokale forhold og ikke konsekvenserne af beslutningerne for andre kommuner og dermed helheden. Lokale politikere vurderes ud fra lokale forhold og ikke landspolitiske forhold. At individuel rationalitet ikke nødvendigvis implicerer kollektiv rationalitet er et meget centralt resultat i økonomisk teori, og det afhænger ikke af fejlagtige beslutninger, irrationelle politiske processer eller lignende, men opstår generelt, når ens beslutninger har konsekvenser for andre. C+K overser samtidig, at rapporten indeholder henvisninger til en ret omfattende empirisk litteratur, som viser, at “top down” styring er mest hensigtsmæssig for at styre de samlede offentlige finanser. Konklusionen om central styring af de offentlige udgifter er derfor forankret i en omfattende økonomisk teoretisk og empirisk forskning.

C+K gør et stort nummer ud af at kritisere den såkaldte Tiebout-model, som er baseret på den tanke, at folk kan flytte “hvis de ikke kan lide lugten i bageriet”. Herved kan der etableres en mekanisme, hvorved folk flytter til kommuner, der tilgodeser deres behov og præferencer, hvilket gør det kommunale selvstyre mere effektivt. Rapporten har kun en meget kort omtale af Tiebout-modellen (et par linjer plus en fodnote), og der lægges på ingen måde afgørende vægt på denne model i analyserne. Modellen er, som der også er angivet i rapporten, ikke særlig relevant i Danmark pga store omkostninger ved at flytte, boligmarkedsimperfektioner, m.m. Rapporten indeholder ganske vist empiriske resultater, som viser, at kommunal skat og service påvirker beslutningen mht. hvor de, der flytter, bosætter sig. Men den viser også, at mange andre forhold er af betydning, og dermed at den “rene” Tiebout-model ikke er empirisk underbygget. Derfor indeholder rapporten en række overvejelser omkring, hvorledes man kan få det kommunale selvstyre til at fungere bedre, når man ikke har “Tiebout”-mekanismen som en responsmekanisme.

Det hævdes af C+K, at rapporten gør håndfaste konklusioner i retning af, at små kommuner skal sammenlægges. Faktisk vil alene en gennemlæsning af rapportens sammenfatning vise, at dette ikke er, hvad rapporten konkluderer. Rapporten stiller spørgsmålstegn ved om den kommunale struktur, der blev fastlagt i 1970, er hensigtsmæssig, givet at kommunerne er blevet pålagt en række yderligere opgaver. Nogle af disse opgaver forøger behovet for risiko-spredning, hvilket forudsætter enheder af en vis størrelse. Der er også et spørgsmål om stordriftsfordele, som rapporten diskuterer, og hvor der henvises til gevinster for helt små kommuner ved en sammenlægning. Begge ræsonnementer er økonomiske af natur og giver anledning til den konklusion, at “det bør derfor analyseres nærmere, hvilke små kommuner der med fordel kan lægges sammen med andre kommuner”. Det kræver en særlig optik at finde det håndfaste og skråsikre i en sådan konklusion.

C+K bruger næsten en fjerdedel af kronikken på at diskutere to påstande, nemlig, at amterne skal nedlægges, og at der skal være statslig drift af sygehusvæsenet. Hvordan disse konklusioner kan læses ud af rapporten, fortaber sig i det uklare. Rapportens kapitel 2 handler om kommunerne, og i opsummeringen af denne analyse er der en 15-17 linier om amterne, som dels spørger om den hensigtsmæssige placering af det almene gymnasium (amterne) og erhvervsgymnasierne (staten) og dels på basis af folketingets krav til sygehusbehandlinger m.m. rejser spørgsmålet “Hvis der fra centralt hold ikke er accept af forskelle i prioriteringer mellem behandlinger eller i serviceniveau, forsvinder et vægtigt argument for en amtskommunal organisering og finansiering af sundhedsområdet”. Man kan mene om dette, at det er en banal konstatering, at det ikke er en særlig vovet sammenfatning, eller at der burde have været foretaget en nærmere analyse af amterne, men hvordan dette kan læses som en anbefaling om, at amterne skal afskaffes og staten skal drive sygehuse, synes at kræve en betydelig fantasi.

Ud fra en konstatering af “skatterne er i denne periode sat op ved utallige lejligheder, og nye skatter er opfundet i et væk” mener C+K, at vores kritik af skattestoppet er urimelig. Vores tilgangsvinkel til en vurdering af skattestoppet er de faglige argumenter for og imod. Indledningsvis bør det understreges, at der fra politisk side er bred opbakning til den såkaldte 2010-plan, som lægger op til en konsolidering af de offentlige finanser, stram udgiftsstyring og dermed et svagt faldende skattetryk. Den plan har til sigte at forberede det danske samfund på konsekvenserne af de demografiske udfordringer, vi står overfor. Det Økonomiske Råds formandskab har ved flere lejligheder sagt, at dette er en konsistent og vigtig plan, som sætter nogle nyttige pejlemærker for den økonomiske politik. Spørgsmålet er, om et skattestop er et hensigtsmæssigt instrument for at nå disse mål. Vi har ved flere lejligheder påpeget skævheder i det danske skattesystem og dermed behovet for skatteomlægninger. Sådanne omlægninger er imidlertid ikke forenlige med skattestoppet. Internationaliseringen giver også et stigende behov for skatteomlæninger. Den måde, skattestoppet implementeres på, giver en tilfældighed mht. hvilke skatter, der nedsættes først - skatter fastsat som kronebeløb samt ejendomsskat og grundskyld sættes ned, mens andre skatter fastsat ved en sats (f.eks. beskatning af arbejdsindkomst) ikke gør det. Skattestoppet gør også, at man låser det mest effektive økonomisk politiske instrument til styring af konjunkturerne, nemlig skatterne. Endelig er der spørgsmålet om, hvorvidt skattestoppet kan have en signaleringseffekt i forhold til at sikre den stramme styring af de offentlige udgifter. Dette er tvivlsomt. Skatterne finansierer som bekendt de offentlige udgifter, og vi har et højt skattetryk, fordi politikerne har imødekommet et ønske fra befolkningen om en forbedring af de tilbud og ydelser, velfærdssamfundet stiller til rådighed. Det er ikke helt klart, hvilke adfærdsmæssige antagelser man gør sig, når man mener, at en organisation med problemer med udgiftsstyringen bør sætte et loft over indtægterne for at få kontrol over udgifterne. For den offentlige sektor er dette problem så meget større, fordi der i øjeblikket er et komfortabelt overskud på de offentlige finanser - skatter er sjældent populære, men kan man tilpasse udgiftsniveauet til lavere skatteindtægter? - det er den afgørende test. Mål for udgiftsvæksten er derfor centrale, og sådanne er formuleret. Det afgørende i den aktuelle situation er at nå dem for stat, amter og kommuner under et. C+K overser i farten, at vi faktisk i kapitel 1 henviser til en ganske omfattende empirisk litteratur, som påviser, at succesfulde forsøg med at styre den offentlige sektors størrelse er startet fra udgiftssiden og ikke ved at fastfryse eller nedsætte skatterne. Der er altså en række økonomiske argumenter for, at et skattestop ikke nødvendigvis er et hensigtsmæssigt økonomisk-politisk instrument.

Det Økonomiske Råds formål er som uafhængig institution at kommentere udviklingen i dansk økonomi. Analyser og forslag fra vismændende er derfor undertiden kontroversielle og ikke altid politisk korrekte. Derfor mødes rapporterne nogle gange med krav om at “fjerne budbringeren”, eller analyserne bliver beskyldt for at være politiserende eller underlødige. Det sidste kan være en bekvem måde at forsøge at undgå at tage stilling til sagens kerne. Desværre kommer C+K’s kronik til at tilhøre denne kategori, da den i påfaldende ringe grad forholder sig til det faktiske indhold i vores seneste rapport.

I vismandsrapporten fra foråret 2002 kan man læse kapitlet om kommunerne og staten.