Vidtgående velfærdsreformer nødvendige

Udgifterne til indkomstoverførsler til personer i den erhvervsaktive alder er steget kraftigt de sidste 40 år. Det skyldes bl.a., at muligheden for indkomstdækning via det offentlige er udvidet, så en større del af borgerne i den erhvervsaktive alder modtager offentlige ydelser.

I de kommende årtier vil befolkningsudviklingen medføre, at der bliver færre erhvervsaktive i forhold til personer uden for arbejdsmarkedet. Det vil give en øget belastning af de offentlige finanser. Samtidigt betyder globaliseringen, at skattekilderne bliver mere mobile over landegrænserne. Dermed bliver det sværere at opretholde et højt skattetryk på arbejdskraft og kapital. Endvidere medfører den stigende internationale konkurrence, at uddannelse og forskning bliver stadigt vigtigere midler til at sikre en god konkurrenceevne og dermed et højt niveau for velstand og velfærd. Der er derfor behov før øgede offentlige investeringer på disse områder.

I fravær af økonomiske reformer må vi altså forudse et opadgående pres på de offentlige udgifter samtidigt med, at det bliver vanskeligere at skattefinansiere disse udgifter. Det er derfor vigtigt at diskutere, om bl.a. ændringer i indkomstoverførselssystemet kan bidrage til at mindske presset på velfærdsstaten og frigøre ressourcer til de nødvendige investeringer i fremtiden.

I den seneste vismandsrapport fremsætter vi en række forslag, som af mange nok vil blive opfattet som kontroversielle. Analyserne i rapporten viser imidlertid, at kun vidtgående reformer kan bidrage mærkbart til at imødegå de udfordringer, vi står overfor.

Et vigtigt område er efterlønsordningen, som blev indført i 1979. Formålet var at omfordele arbejdet fra ældre lønmodtagere til unge ledige og give nedslidte mulighed for tidlig tilbagetrækning. I den offentlige debat er det fortsat hensynet til de nedslidte, der typisk bliver brugt som argument for at bevare efterlønnen.

Efterlønsordningen er imidlertid ikke primært en social ordning rettet mod svage grupper i samfundet. Den er blevet en generel velfærdsordning, der bruges af et bredt udsnit af befolkningen.

Vismandsrapportens analyser viser, at efterlønsordningen stort set ikke omfordeler indkomsterne fra rige til fattige. Alle uddannelsesgrupper bruger nemlig ordningen omtrent lige meget, set i forhold til gruppernes andel af befolkningen.

Hovedproblemet med efterlønnen er, at den trækker arbejdsduelige personer ud af arbejdsstyrken. I dag er der knap 180.000 efterlønsmodtagere. Analyserne tyder på, at langt den overvejende del af efterlønsmodtagerne ikke er nedslidte. I gennemsnit har efterlønsmodtagere kun lidt dårligere helbred end andre i samme aldersgruppe, og på basis af en række relevante indikatorer skønnes det, at kun omkring 10-15 pct. af efterlønsmodtagerne ville kunne opnå førtidspension.

I den offentlige debat udtrykkes der ofte frygt for, at en afskaffelse af efterlønnen blot vil føre til, at de ældre i stedet vil gå arbejdsløse. Erfaringerne med overgangsydelsen i midten af 1990'erne giver imidlertid god grund til at forvente, at ganske få vil blive arbejdsløse, hvis efterlønsordningen afskaffes. Efter afskaffelsen af tilgangen til overgangsydelsen i 1996 er beskæftigelsen for de 50-59-årige således steget langt mere end for andre aldersgrupper.

Analyserne i vismandsrapporten peger på, at de oprindelige argumenter for efterlønsordningen ikke længere holder. Analyserne viser endvidere, at efterlønsreformen fra 1999 kun har haft begrænset virkning på tilbagetrækningen fra arbejdsmarkedet.

På den baggrund anbefaler vi, at efterlønsordningen afskaffes.

En afskaffelse af efterlønnen vil have størst effekt på de offentlige finanser, hvis afskaffelsen indfases hurtigt. På den anden side er der gode argumenter for at annoncere et stop for tilgangen til ordningen i god tid, så de berørte har mulighed for at tilpasse sig de ændrede vilkår. Derfor anbefaler vi, at efterlønnen afskaffes for alle under f.eks. 50 år. Hvornår tilgangen præcist bør ophøre, er selvfølgelig en politisk prioritering.

I debatten om efterlønnen nævnes ofte en række andre forslag, som er mindre vidtgående end en afskaffelse. Det kunne for eksempel være at mindske modregningen for arbejdsindkomst eller at øge kravet til antallet af år på arbejdsmarkedet, inden man kan få efterløn. Disse forslag vil imidlertid kun i begrænset omfang afhjælpe de langsigtede problemer med at finansiere velfærden.

Det er vigtigt, at hele overførselssystemet sammentænkes, når der gennemføres reformer. Afskaffes efterlønnen, må det forventes, at flere tilkendes førtidspension. Det er derfor vigtigt at følge udviklingen i tilgangen til denne ordning nøje, men en eventuel beslutning om ændringer i kriterierne for tildeling af førtidspension bør udskydes, til afskaffelsen af efterlønnen træder i kraft. Det skyldes bl.a., at udviklingen på arbejdsmarkedet kan ændre karakteren af de forhold, der skaber nedslidning.

Under 1990'ernes økonomiske opsving lykkedes det ikke at reducere antallet af personer, der er længst væk fra arbejdsmarkedet – personer på langvarig revalidering, sygedagpenge eller kontanthjælp. Det er stærkt beklageligt, bl.a. fordi risikoen for førtidspensionering er højest for personer, der i lang tid har haft en svag tilknytning til arbejdsmarkedet.

Mekanismerne, der skaber udstødning fra arbejdsmarkedet, kan imidlertid være vanskelige at ændre, og der er begrænset viden om dem og om samspillet mellem de forskellige overførselsordninger for de marginaliserede grupper. Derfor er det vanskeligt at give præcise anbefalinger på netop dette område.

I 1998 gennemførtes socialreformen, og dermed den aktive socialpolitik. Et formål med reformen var at fastholde flere i selvforsørgelse via en mere fokuseret revalideringsindsats og en vækst i antallet af støttede job.

Som konsekvens af omlægningerne faldt tilgangen til førtidspension betydeligt, navnlig blandt ældre grupper. Samtidig er antallet af fleksjob (job med løntilskud) steget kraftigt. Det har delvist været tilsigtet for at mindske tilgangen til førtidspension. Men analyserne i vismandsrapporten tyder på, at det i et vist omfang er andre grupper end dem med stor risiko for førtidspension, der ansættes i fleksjob.

En anden mulighed for at aflaste de offentlige budgetter kan være at lægge mere vægt på private forsikringer mod indkomstbortfald. Gevinsterne herved vil bl.a. være, at marginalskatterne kan sænkes, og at private forsikringer kan tage hensyn til forskelle i de enkelte borgeres behov for og ønsker om forsikringsdækning.

Der er imidlertid også problemer med rent private forsikringer mod indkomstbortfald. For eksempel vil personer med høj risiko for indkomstbortfald sandsynligvis ikke kunne opnå den ønskede dækning til præmier, der er politisk acceptable. Endvidere er det vanskeligt for private forsikringsselskaber at opretholde uændrede vilkår i tilfælde af længerevarende større stigning i arbejdsløsheden. Det er derfor ikke realistisk – og givetvis heller ikke samfundsmæssigt acceptabelt – helt at erstatte de nuværende indkomstoverførsler med rent private forsikringsordninger.

Et muligt kompromis mellem hensynet til valgfrihed og ønsket om indkomstdækning for brede grupper er et system, hvor det offentlige sikrer en grundydelse for alle, og hvor der er mulighed for at tegne individuelle, frivillige tillægsforsikringer.

I vismandsrapporten er det diskuteret, hvorvidt dette princip kan anvendes i forbindelse med indkomsterstatning ved ledighed.

Kontanthjælpen udgør i dag en slags grundydelse. Den udbetalte kontanthjælp afhænger imidlertid af, om den ledige er gift, og af en eventuel ægtefælles indkomst og formue. Afhængigheden af ægtefælleindkomst mindsker tilskyndelsen til at arbejde for kontanthjælpsmodtagerens ægtefælle eller for kontanthjælpsmodtageren selv, hvis vedkommende er gift med en anden kontanthjælpsmodtager.

På den baggrund foreslår vismandsrapporten et system med en fast grundydelse, der er uafhængig af en eventuel ægtefælles indkomst og med mulighed for at tegne tillægsforsikring. Et sådant system vil reducere de nævnte samspilsproblemer markant samt give fleksible muligheder for at vælge den ønskede grad af forsikring mod indkomsttab ved ledighed. Systemet vil gælde for personer med tilknytning til arbejdsmarkedet. Personer, der ikke har erfaring på arbejdsmarkedet, eller som er trådt ud af arbejdsmarkedet, kan få kontanthjælp efter gældende regler.

Samlet er konklusionen i vismandsrapporten, at udfordringerne for velfærdssamfundet taler for vidtgående reformer. Fremtidens velstand og velfærd sikres bedst gennem reformer, der skaber et velfungerende og rummeligt arbejdsmarked.