Hængekøjen i dansk økonomi

Debat om finanspolitikken handler ofte om årets finanslov eller måske om udsigterne i den kommende håndfuld år – for tiden indtil 2020, der er slutåret for horisonten i regeringens mellemsigtede planlægning. Løfter man blikket mod den lidt længere horisont, får man øje på en vigtig problemstilling: Mens den offentlige saldo forventes at blive forbedret væsentligt i årene indtil 2020, er der omvendt udsigt til stigende – og efterhånden store – underskud på den offentlige saldo i en længere periode i årtierne EFTER 2020. Det skyldes ikke mindst den kendsgerning, at små generationer vil afløse store generationer på arbejdsmarkedet i årene fra omkring 2020 til omkring 2040. Efter 2040 ser billedet ud til at vende, så demografien forbedrer de offentlige finanser i den næste 20-års-periode. Denne midlertidige stigning i underskuddene kan man karakterisere som Danmarks ”hængekøje”-problem. Den forventede periode med stigende og store underskud er egentlig ikke noget fundamentalt problem for Danmarks finanspolitik, for de offentlige finanser i Danmark beregnes at være holdbare på lang sigt, selv med indregningen af denne periode. Danmark er endda et af de meget få EU-lande, der kan bryste sig af at have en holdbar finanspolitik. På trods af hængekøjen er der heller ikke udsigt til, at den offentlige gæld vil nå faretruende højder i de kommende årtier. Men de underskud, der må forventes ved uændret økonomisk politik, vil så langt overstige EU’s og den danske budgetlovs grænse for det strukturelle underskud på ½ pct. af BNP. Selvom hængekøjen ikke er i strid med finanspolitikkens langsigtede holdbarhed, kan den dermed blive en vigtig problemstilling for den økonomiske politik i de kommende år.

Mange EU-lande har betydelige uløste langsigtede problemer, da deres finanspolitiske stilling ikke er holdbar i det lange løb: Uden tiltag, der forøger de pågældende landes skatteindtægter og/eller begrænser udgifterne, vil landenes gæld med de nuværende udsigter eksplodere på lang sigt. Som nævnt gælder dette imidlertid ikke – længere – Danmark. Efter en række reformer og tiltag i det sidste årti har Danmark nu bragt sig i en situation, hvor der er udsigt til en stabil gældskvote i det lange løb – men altså med midlertidige udsving over årtierne.

Samtidig er der en særlig grund til, at Danmarks offentlige finanser er sundere, end de umiddelbart kunne virke, når man ser på officielle tal for offentlig gæld og underskud. Det er den meget betydelige udskudte skat, der er indeholdt i Danmarks pensionsformue. Den meget betydelige opsparing til ratepensioner og livrenter, som har fundet sted historisk, har været fradragsberettiget i indkomstskatten, men skal til gengæld beskattes, når den bliver udbetalt. I 2014 svarer det til implicitte offentlige aktiver på over 60 pct. af BNP. Medregner man disse aktiver, vil det offentlige i hele perioden frem mod 2075 have en positiv nettoformue. Og medregnes forrentningen af disse ekstra aktiver til den offentlige saldo, ville saldoen blive forbedret med ca. 3 pct. af BNP.

Dermed ville der være et solidt overskud på den offentlige saldo i hele den betragtede periode. Dvs. at det nævnte hængekøjeproblem helt forsvinder, hvis man medregner disse implicitte aktiver og indtægter på den offentlige saldo!

Det ovenstående regnestykke er et konkret eksempel på den kendsgerning, at den officielt opgjorte saldo og gæld ikke er noget særlig præcist billede af de offentlige finansers sundhedstilstand på længere sigt, netop fordi implicitte aktiver og passiver som den udskudte skat i pensionskasserne ikke indgår. Denne indsigt er en del af baggrunden for, at man i en række lande har skiftet fokus over mod større vægt på at beregne den finanspolitiske holdbarhed i stedet for. Beregninger af holdbarheden tager nemlig automatisk højde for alle kendte implicitte aktiver og passiver.
 

Ikke mindst på grund af det betydelige offentlige tilgodehavende i pensionsformuen er den offentlige sektors reelle stilling både mht. gæld og saldo betydeligt bedre, end de officielt medregnede aktiver lader ane. Udsigten til en længerevarende hængekøje i saldoen kan derfor næppe siges at være et reelt økonomisk problem, givet at finanspolitikken er holdbar, og embedsmænd og politikere er opmærksomme på og i stand til at gribe ind, hvis forudsætningerne skrider. Men selvom hængekøjen ikke er et økonomisk problem, vil den i praksis være et politisk og juridisk problem pga. EU-reglerne og underskudsbegrænsningen i Danmarks egen budgetlov. Dette giver anledning til spørgsmålet om, hvordan hængekøjen skal håndteres.

Umiddelbart kan man pege på tre mulige løsninger. En mulighed er at få en ændring i retning af mere fleksible EU-regler for underskud, f.eks. i form af landespecifikke krav, der afhænger af såvel den grundlæggende holdbarhed i de enkelte lande som af basale institutionelle forhold. Det ville således løse problemet, hvis reglerne for måling og gæld for Danmarks vedkommende blev lavet om, så den udskudte pensionsskat fremover kan modregnes i den opgjorte ØMU-gæld og afkastet i saldoen. Det ville gøre reglerne mere hensigtsmæssige, idet de så i højere grad ville være målrettet den reelle holdbarhed af landenes finanser.

Er en sådan tilpasning ikke mulig, vil det blive nødvendigt med egentlige saldoforbedringer. Hængekøjen kan f.eks. fjernes ved hjælp af midlertidige skattestigninger eller besparelser på det offentlige forbrug. Sådanne udsving i skatter og ydelser kan imidlertid være uhensigtsmæssige i forhold til et mere jævnt forløb over tid.

Selvom det ofte uden videre antages i den offentlige debat, er balance på den offentlige saldo nemlig ikke generelt en fordel ud fra et fagøkonomisk synspunkt. Tværtimod kan der være klare fordele ved at udnytte de internationale kapitalmarkeder til at udjævne midlertidige udsving i økonomien – dvs. enten stifte gæld eller spare op, alt afhængigt af situationen. En af årsagerne hertil er, at der er samfundsmæssige fordele ved at opretholde konstante skattesatser og serviceniveauer, selvom skattegrundlaget svinger fra år til år. Svingende skatter (eller overførsler) medfører nemlig typisk større forvridninger i samfundsøkonomien. Dette argument gælder både over konjunkturcyklen og over længerevarende - men stadig midlertidige - perioder. Et eksempel på en sådan ret langvarig, men dog midlertidig, påvirkning er netop en generationsmæssig forskydning mellem små og store årgange på arbejdsmarkedet.

Samtidig kan et krav om en gældskvote tæt på 0 (som en underskudsgrænse på ½ pct. af BNP naturligt vil føre til i det lange løb) betyde, at i øvrigt fornuftige gældsfinansierede offentlige investeringer ikke bliver foretaget i tilstrækkeligt omfang. Dermed undgår man nok offentlig gæld, men man får alligevel en ringere samfundsøkonomi med lavere velstand og velfærd for de fremtidige generationer, der går glip af gevinsten ved disse langsigtede investeringer. Dette argument gælder for offentlige investeringer i infrastruktur i snæver forstand som veje og trafikanlæg, men også for investeringer i eksempelvis uddannelse, forskning, klimapolitik o.l., der alle drejer sig om udgifter, der kommer fremtidige generationer til gode.

Endelig kunne man beskatte fremtidige ratepensionsindbetalinger på indbetalingstidspunktet i stedet for som i dag på udbetalingstidspunktet. Beregninger tyder på, at en sådan omlægning permanent vil forbedre den offentlige saldo med mellem 1 og 1½ pct. af BNP og dermed fjerne hængekøjeproblemet helt uden at påvirke den finanspolitiske holdbarhed. Hvis beskatningen indrettes, så den reelle skattebetaling i gennemsnit ikke ændres som følge af omlægningen, vil den i princippet ikke påvirke pensionsopsparernes realøkonomiske forhold: Den udbetalte pension efter skat vil i så fald stadig være den samme.

Det varer endnu en årrække, før hængekøjen i saldoen kan forventes at materialisere sig. Der kan derfor også ske mange uforudsete ting i de kommende år, som vil ændre situationen. Blandt andet derfor bør beskatningen af ratepensionerne ikke ændres på nuværende tidspunkt. Er det imidlertid ikke muligt at få ændret EU’s regler for budgetunderskud, og har Danmark om et årti fortsat behov for at forbedre saldoen mærkbart af hensyn til disse regler, virker omlægningen af ratepensionsskatten som et attraktivt alternativ til væsentlige realøkonomiske besparelser eller skattestigninger, som vil påvirke samfundsøkonomien betydeligt mere. En vigtig forudsætning for denne løsning er dog, at politikere og befolkning ikke vil blive fristet over evne, når der pludselig kommer flere penge i kassen.