Prøv med målrettet kvælstofregulering

Overimplementering af EU-regler er kommet på dagsordenen, ikke mindst i forbindelse med landmænde­nes udledning af kvælstof til vandmiljøet. Det fremhæves bl.a., at danske landmænd reguleres hårdere og derfor tvinges til at bruge mindre kvælstof end landmænd i vores nabolande, og at det giver lavere produk­tion og ulige konkurrencevilkår.

Betragtningen er rigtigt, men der er ikke desto mindre behov for at mindske dansk landbrugs påvirkning af vandmiljøet, hvis Danmark skal opfylde EU’s vandrammedirektiv. Direktivet fastsætter et fælles kvalitets­mål for vandmiljøet i alle EU lande. Vandmiljøet i Danmark skal således leve op til de samme kvalitetsmål som vandmiljøet i f.eks. Tyskland.

Umiddelbart skulle man tro, at fælles kvalitetsmål også medfører ensartet regulering af danske og tyske landmænd. Det er imidlertid ikke tilfældet. I Danmark dyrkes en større andel af jorden intensivt, og det betyder en større kvælstofudledning til vandmiljøet i Danmark.

Samtidig betyder naturgivne forhold, at vandmiljøet i Danmark er mere følsomt end i mange af vores na­bolande. For at opfylde den fælles målsætning er det derfor nødvendigt med en større indsats i Danmark. At landmænd i Danmark skal gøre en ekstra indsats i forhold til vores nabolande, er således ikke overim­plementering, men nødvendigt hvis vi skal leve op til målene om god vandkvalitet i vandrammedirektivet.

Når vi nu skal gøre en ekstra indsats sammenlignet med andre lande, er det ekstra vigtigt, at vi tilrettelæg­ger indsatsen på en måde, så det ikke bliver dyrere end nødvendigt. Den nuværende regulering af land­mændenes brug af kvælstof er imidlertid ikke hensigtsmæssigt indrettet. Det gør det dyrere for landbruget at nå EU-målene.

Der er store geografiske forskelle på miljøbelastningen ved at bruge kvælstof på forskellige marker. På nogle marker ender det meste af det det såkaldte ”kvælstofoverskud” i vandmiljøet (kvælstofoverskuddet er det kvælstof, som ikke bliver optaget af afgrøderne). På andre marker er det kun en lille del, som havner i vandmiljøet. Der er også forskel på, hvor meget kvælstof vandmiljøet i forskellige dele af Danmark kan tåle. Det er derfor fornuftigt, at vi især mindsker kvælstofoverskuddet på marker, hvorfra miljøbelastningen er stor. Til gengæld er det ikke nødvendigt med en lige så stram regulering på marker, hvorfra kvælstof kun giver en lille miljøbelastning.

Den nuværende regulering begrænser alle landmænds brug af kvælstof på samme måde uanset miljøbe­lastningen. Det er ikke fornuftigt.

Konkret bruges et kompliceret normsystem, som pålægger alle landmænd at gøde en bestemt procentan­del under det driftsøkonomisk bedste. Kvælstofnormerne afhænger således ikke af, hvor meget oversky­dende kvælstof der er ved forskellige afgrøder og heller ikke af, om det er en mark, hvor kvælstofoverskud giver anledning til stor eller lille belastning af vandmiljøet. Normsystemet er tungt at administrere og egner sig ikke til at målrette reguleringen mod de marker og afgrøder, hvor miljøvirkningen er størst. Derfor bliver det dyrere end nødvendigt at nå EU-målene med den nuværende normregulering.

Embedsmænd arbejder lige nu med, hvordan den nuværende uhensigtsmæssige regulering kan gøres mere målrettet. Dette arbejde vanskeliggøres af, at man ikke direkte kan observere udledningen af kvælstof fra hver landmand til vandmiljøet. Man kan således ikke lægge afgifter eller kvoter på den faktiske udledning, fordi denne ikke kan måles.

Vi har i den seneste miljøøkonomiske vismandsrapport fremlagt et forslag til, hvordan reguleringen kan gøres bedre, selv om man ikke direkte kan måle udledningen af kvælstof fra markerne til vandmiljøet.

Vores forslag bygger på, at man godt kan foretage en opgørelse af beregnet udledning af kvælstof til vand­miljøet fra hver mark afhængig af, hvad der dyrkes på marken og af markens beskaffenhed. I denne bereg­ning indgår viden om, hvor meget af det overskydende kvælstof på forskellige marker, som havner i vand­miljøet. Den samlede beregnede udledning af kvælstof til f.eks. Limfjorden kan således reguleres ved hjælp af omsættelige udledningskvoter eller afgifter på den beregnede udledning. Sådanne kvoter (eller afgifter) gør det dyrere at dyrke afgrøder med stort kvælstofoverskud, og især på marker, hvorfra meget af kvæl­stofoverskuddet ender i vandmiljøet. Det giver en tilskyndelse til en geografisk omfordeling af afgrøderne, så dyrkning af afgrøder med stort overskud af kvælstof flyttes til marker, hvor der kun er en lille belastning af vandmiljøet.

Forslaget sikrer, at begrænsningerne i landmændenes i brug af kvælstof sker netop på de marker, hvor miljøvirkningen er størst. Derfor betyder forslaget også, at man kan nøjes med en mindre samlet begræns­ning af kvælstofanvendelsen i dansk landbrug for at nå EU-målene.

Det er oplagt, at hvis en sådan mere målrettet regulering erstatter den nuværende normregulering, så vil det være til gavn for de (mange) landmænd, hvis marker giver en mindre miljøbelastning, men det giver også et væsentligt produktionstab for landmænd med meget miljøfølsomme jorder.

Om det er disse landmænd eller det danske samfund som helhed, som skal bære omkostningen ved at leve op til vandrammedirektivet, er et politisk spørgsmål. Hvis man ønsker at kompensere de landmænd, der har de mest miljøfølsomme jorder, kan det ske ved at tilbageføre provenuet fra afgifterne på beregnet ud­ledning til disse landmænd. Hvis man vælger en regulering med omsættelige kvoter for beregnet udledning, kan kompensationen ske ved at tildele landmændene gratis kvoter.

Det har en omkostning for Danmark at leve op til målene om god vandkvalitet i vandrammedirektivet, og den er formentlig højere end i vores nabolande på grund af Danmarks intensive landbrugsproduktion og sårbare vandmiljø. Det er derfor relevant at stille spørgsmålet, om gevinsten ved at opnå en god vandkvali­tet står mål med omkostningen?

Der er faktisk undtagelsesbestemmelser i vandrammedirektivet, som betyder, at målene for bedre vand­miljø kan udskydes eller ligefrem nedsættes, hvis det er forbundet med “uforholdsmæssigt” store omkost­ninger at nå målet. Ud fra en samfundsøkonomisk betragtning er omkostningerne uforholdsmæssigt store, hvis de er højere end gevinsterne for befolkningen ved bedre vandmiljø. Når vi her taler om gevinster, tæn­ker vi ikke kun på de direkte økonomiske gevinster for f.eks. fiskere. Gevinster skal opfattes bredt, og om­fatter f.eks. glæden ved rekreative aktiviteter knyttet til et godt vandmiljø (badning, fritidsfiskeri mv.) og gevinsten ved at styrke biodiversiteten.

Det fremføres ofte som et argument for lempeligere regulering af landbruget, at miljøreguleringen medfø­rer større omkostninger for danske landmænd end for deres konkurrenter. Men denne sammenligning er ikke afgørende for, om miljøreguleringen er “uforholdsmæssigt” dyr. Det afgørende er, om gevinsten - i bred forstand – ved et bedre miljø er mindre end omkostningen. Der er lavet mange opgørelser i Danmark af omkostningerne ved at nå målene i vandrammedirektivet, mens der ikke er gjort noget videre for at be­lyse værdien af miljøgevinsterne. Det betyder, at der ikke er et tilstrækkeligt grundlag til at vurdere om omkostningen ved at opnå bedre vandkvalitet nogle steder overstiger gevinsten.

Uanset dette vil en omlægning til en mere målrettet kvælstofregulering reducere risikoen for uforholds­mæssigt store omkostninger, fordi indsatsen så lægges der, hvor miljøeffekten er størst. Målrettet kvæl­stofregulering vil under alle omstændigheder være en gevinst for såvel landbruget som samfundet - fordi omkostningerne reduceres, uden at miljøet lider skade.