Fornuftig aftale med enkelte mangler

På flere områder indebærer aftalen hensigtsmæssige justeringer af systemet, men der er også en mangel, der med tiden kan vise sig at blive vigtig. Ligesom Dagpengekommissionens rapport tager aftalen ikke hånd om at forbedre forsikringsdækningen for arbejdsmarkedets kernetropper.

Men lad os begynde med det positive. Det er særdeles fornuftigt, at aftalen lægger op til forenkling, modernisering og digitalisering af dagpengesystemet. Et mere overskueligt og digitalt dagpengesystem kan eksempelvis gøre det lettere for den enkelte ledige at få overblik over hvornår dagpengeretten udløber, og hvor langt vedkommende er fra at genoptjene ret til en ny dagpengeperiode.

Aftalen indeholder også fornuftige elementer i forhold til at gøre dagpengesystemet mere fleksibelt. Særligt skal beskæftigelse undervejs i et ledighedsforløb kunne udløse op til et ekstra års dagpenge, når den normale dagpengeperiode på to år er udløbet: Hver måneds beskæftigelse skal således kunne udløse to måneders ekstra dagpenge.

Dette er en innovativ ændring, der kan ses som en mellemting mellem at forlænge dagpengeperioden og lempe genoptjeningskravet. Det vil gøre relativt kortvarige ansættelser undervejs i ledighedsforløbet mere attraktive, hvilket kan medvirke til at fastholde de lediges tilknytning til arbejdsmarkedet.

At dagpengesatsen fremover ikke genberegnes i løbet af et ledighedsforløb har et lignende sigte. En ledig risikerer så ikke en efterfølgende lavere dagpengesats ved at tage et midlertidigt job med en relativt lav løn.

Et yderligere positivt element i aftalen består i at dagpengeforbruget fremover skal opgøres i timer i stedet for uger. Dette forekommer mere retfærdigt og kan igen styrke incitamenterne til at søge aktivt efter kortvarige ansættelser. Det kan derfor bidrage til såvel systemets fleksibilitet som robusthed.

Vi finder, at disse forslag er hensigtsmæssige på trods af, at de forøger dagpengeudgifterne og kræver finansiering. En del af finansieringen vil komme fra besparelser indenfor dagpengesystemet, mens resten af finansieringen skal forhandles på plads de kommende år.

En af besparelserne indenfor dagpengesystemet består i indførelsen af karensdage i form af en dag hver fjerde måned uden dagpenge. Dette svarer til at reducere dagpengeniveauet efter en periode.

Det er imidlertid et vigtigt element i aftalen, at den ledige kan undgå disse karensdage ved at have mindst én uges beskæftigelse pr. måned undervejs i ledighedsforløbet. Dette giver endnu en tilskyndelse for ledige til at søge evt. blot kortvarige ansættelser. Et andet element i finansieringen af justeringerne består i en reduktion i dagpengesatsen for dimittender, der ikke er forsørgere.

Mens aftalen indeholder flere positive ændringer, er der imidlertid også en central mangel. I aftalen er der ikke nogen elementer, der direkte styrker dagpengesystemets forsikringsfunktion for arbejdsmarkedets “kernetropper”. En primær funktion for dagpengesystemet er at skabe forsikring mod ledighed for de mange, der næsten altid er i beskæftigelse.

Set over den tiårige periode 2004-2013, der blandt andet omfatter finanskrisen, havde mere end 60 pct. af de dagpengeforsikrede slet ingen ledighed, og over 80 pct. var ledige i mindre end ti pct. af tiden. Langt de fleste rammes altså meget sjældent af arbejdsløshed, og når det sker, er det ofte kortvarigt.

Når det er relevant at overveje at forbedre forsikringsfunktionen for arbejdsmarkedets kernetropper skyldes det, at denne er svækket igennem flere årtier. I særdeleshed er dagpengenes gennemsnitlige kompensationsgrad, dvs. dagpengeniveauet relativt til lønindkomsten, faldet over en længere periode.

Tendensen til et fald i kompensationsgraden er tydeligst, når lønnen opgøres inklusiv pensionsbidrag. Vi mener dette er mest retvisende, fordi dette lønbegreb angiver den samlede gevinst ved at være beskæftiget.

Frem mod 2023 er der udsigt til yderligere fald i dagpengenes kompensationsgrad, fordi skattereformen fra 2012 finansieres ved lavere stigningstakter i niveauerne for overførselsindkomsterne.

Ringere forsikring kan i sig selv være velfærdsreducerende. En yderligere bekymring er, at en god forsikringsdækning ved arbejdsløshed kan være en forudsætning for, at arbejdstagerne accepterer lempelige opsigelsesregler, hvilket fremmer arbejdsmarkedets fleksibilitet. En motivation for at rette op på kernetroppernes forsikringsdækning er netop, at det kan bidrage til at fastholde den såkaldte flexicurity-model.

Vi fremlagde i vismandsrapporten fra efteråret 2014 en model, hvor forsikrede ledige i de tre første måneder af dagpengeforløbet opnår en 25 pct. højere maksimal dagpengesats hvis de forudgående har haft en særlig stærk beskæftigelseshistorik, eksempelvis i form af beskæftigelse i mindst 90 pct. af tiden over en tre- eller femårig periode.

Forslaget sigter på at skabe markant bedre forsikring for den meget store gruppe af personer, der kun er ganske lidt berørt af ledighed. Selv om disse personer næsten aldrig vil gøre brug af den højere ydelse, har det stor værdi for dem at vide, at indkomstkompensationen vil være relativt høj, hvis ledighed skulle ramme. Det er fuldstændig ligesom ved en brandforsikring: Den giver tryghed - også selvom huset aldrig brænder.

På trods af, at ordningen markant styrker ledighedsforsikringen for kernetropperne, er den som udgangspunkt, dvs. ved uændret ledighed, ganske billig, fordi kun en mindre del af de dagpengeledige på et givet tidspunkt vil opfylde kriteriet om stærk beskæftigelseshistorik.

Dagpengekommissionen vurderer, at en sådan ordning vil medføre en stigning i den strukturelle ledighed af en vis størrelsesorden. På den baggrund valgte kommissionen ikke at anbefale en sådan ordning.

Vi vurderer, at ordningen ikke vil medføre nogen nævneværdig stigning i den strukturelle ledighed, blandt andet fordi den højere ydelse kun tilfalder den særligt stabile gruppe af lønmodtagere, der ganske sjældent og kortvarigt rammes af ledighed. For netop denne gruppe af ledighedsforsikrede vurderer vi, at udsigten til en kort periode med højere dagpenge ikke vil få dem til at gøre brug af dagpengesystemet i væsentlig højere grad end i dag.

Aftalen om det nye dagpengesystem indeholder en lang række ændringer af dagpengesystemet. Mange af justeringerne er hensigtsmæssige og bidrager til at forbedre systemets fleksibilitet og robusthed, samtidig med at de øger lediges tilskyndelse til at søge job bredt. Det kan dog vise sig at blive problematisk, at aftalen ikke opretter forsikringsdækningen for arbejdsmarkedets kernetropper. Dermed kan der med tiden opstå behov for en ny reform af dagpengesystemet.