En svag klimaaftale kan være skadelig

Forhåbningerne til COP15 i København er, at der indgås en politisk aftale om reduktion i udledningen af drivhusgasser. Det danske værtskab arbejder for at sikre, at så mange lande som muligt er med. Men det er desværre ikke sikkert, at det lykkes at få alle betydende lande med. Baggrunden for mødet og de danske anstrengelser er alvorlig. Verdens samlede forbrug af fossile brændsler skal ned for at undgå temperaturstigninger ud over 2 grader på verdensplan. En stram klimaaftale vil mindske forbruget af fossile brændsler i de lande, der påtager sig reduktionsforpligtelser. Men hvad med de lande, der ikke har forpligtet sig til at reducere udledningen af drivhusgasser? De vil nyde godt af lavere oliepriser og kan derfor forventes at forøge deres drivhusgasudledning.

Heller ikke en aftale om, at alle lande skal gennemføre reduktioner i fremtiden vil være god nok. Hvis det kun lykkes at få centrale lande til at påtage sig reduktionsforpligtelser på længere sigt f.eks. inden 2050, mens der ikke er nogen krav til reduktioner her og nu, så kan producenterne af fossile brændstoffer se frem til en gradvis reduktion i efterspørgslen efter olie, gas og kul mm. i takt med, at klimaaftalens forpligtelser indtræder. Dermed kan producenterne forvente lavere fremtidige priser på fossile brændsler end uden aftalen. I den situation kan der være penge at tjene for producenterne ved at øge produktionen her og nu, fordi gevinsten ved at udskyde udvindingen af brændstofferne bliver mindre som følge af de lavere fremtidige brændstofpriser.

En svag aftale risikerer derfor at virke mod sin hensigt – og komme til at forøge drivhusgasudledningen på kort sigt. Det kan skade klimaet, som den tyske økonom Hans-Werner Sinn har påpeget i den internationale debat. I det følgende vil vi uddybe dette.

Aftaler om reduktion af drivhusgasudledningen sigter mod at begrænse efterspørgslen fossile brændsler – mens overvejelser om udbuddet ikke indgår. Hvis en sådan strategi skal lykkes, skal den samlede globale efterspørgsel efter fossile brændsler reguleres. Dvs. alle betydende lande skal være med, og alle disse lande skal have en begrænsning på deres efterspørgsel. Det ser vanskeligt ud på nuværende tidspunkt. Det giver problemer, hvis lande som tilsammen har en betydelig andel af det samlede energiforbrug står udenfor aftalen. Det skyldes, at på kort sigt er produktionen af fossile brændsler som f.eks. olie ikke særlig afhængig den aktuelle pris. Der sendes en given mængde på markedet, og denne mængde sælges til de priser, der kan opnås. Hvis nogle lande begrænser deres efterspørgsel, fordi de er med i en bindende klimaaftale, vil det føre til et prisfald på olien. Prisfaldet vil fortsætte, indtil den producerede mængde bliver solgt ved at de lande, som ikke er med i aftalen, forøger deres efterspørgsel. Hvis klimaaftalen ender med, at en større gruppe lande står uden for aftalen, vil den derfor ikke nævneværdigt påvirke forbruget af fossilt brændstof.
Med andre ord; det hjælper ikke klimaet, at nogle lande viser deres gode vilje og aftaler at begrænse deres udledning, hvis ikke alle betydende lande er med. Hvis det forventes, at gradvist flere lande vil tilslutte sig aftalen, efterhånden som tiden går, kan aftalen endog forværre klimaproblemet, fordi producenterne af fossile brændsler får en tilskyndelse til at fremskynde udvindingen af olie, gas og kul mm.

Det særlige ved ressourcer som olie, gas og kul er, at producenterne ikke kun er interesseret i prisen på kort sigt, men også tager bestik af den forventede fremtidige prisudvikling. En forventning om kraftige prisstigninger i fremtiden trækker i retning af at vente med at producere, til prisen er høj. Omvendt trækker en forventning om svagt stigende oliepriser i retning af tidlig udvinding. Det skyldes, at ejeren af ressourcen afvejer, om det bedst kan betale sig at udvinde og sælge den i dag - eller om det bedre kan betale sig at lade den ligge i jorden til i morgen. Hvis han udvinder i dag, vil indtægten fra salget kunne sættes i banken og fremover vokse med renten. Hvis han venter til senere med at udvinde olien, vil han kunne score en gevinst, hvis den fremtidige oliepris stiger hurtigere end de fremtidige udvindingsomkostninger. Ejeren skal altså afveje rentegevinsten ved at udvinde her og nu overfor den mulige prisgevinst ved at udskyde udvindingen. Jo lavere den fremtidige oliepris forventes at være, jo mere fordelagtigt bliver det at sende olien på markedet i dag frem for at lade den ligge i jorden. Hvis en klimaaftale skaber forventning om gradvist aftagende efterspørgsel efter fossilt brændstof, skaber det en forventning om lavere prisstigninger i fremtiden. Så længe der ikke er lagt et effektivt loft over den samlede mængde af fossile brændsler, der hvert år kan afsættes, har udbyderne mulighed for at sælge de fossile brændsler i de lande, der ikke har forpligtet sig til reduktioner. Det indebærer en risiko for en tidligere udvinding, og derfor kan en ufuldstændig klimaaftale gøre ondt værre. Pointen er, at et øget udbud af fossile brændsler altid vil kunne finde afsætning, hvis nogle betydende lande står uden for en aftale. Det øgede udbud vil simpelthen presse prisen på fossile brændsler ned, indtil efterspørgslen fra landene uden for klimaaftalen er steget svarende til udbudsstigningen.
Klimaaftalen bør derfor omfatte alle lande, og reduktionen bør komme hurtigt. Det enkelte land har imidlertid ikke nødvendigvis en tilskyndelse at deltage i aftalen. Ved at stå uden for en klimaaftale er det muligt at høste klimagevinsterne fra de andre landes reduktioner og samtidigt selv undgå reduktionsomkostningerne – samtidig med at prisen på fossil energi bliver lavere på grund af de andre landes begrænsninger i efterspørgslen. Hvis mange lande reagerer på denne måde, er det ikke muligt at opnå en stærk aftale.

En stor del af den politiske diskussion vedrører derfor, hvordan man kan ”overtale” landene til at samarbejde. Den simpleste metode er at give en direkte pengekompensation til de lande, der har et tab ved at indgå i en klimaaftale. Andre måder er at koble kompensationen op på klimaindsatsen. Det kan eksempelvis ske ved en aftale om overførsel af klimavenlig teknologi. Mindre direkte metoder er at sammenkæde klimaaftalen med andre politiske emner, som eksempelvis en international handelsaftale, sundheds- og sikkerhedsaftale eller forsknings- og udviklingsaftale. I den politiske debat diskuteres finansielle kompensationer som et middel til at få lav­indkomstlande til at deltage i en klimaaftale, selvom hensynet til klimaet kan begrænse disse landes vækstmuligheder. Overførslerne skal derfor kompensere for en begrænset adgang til billige fossile brændsler. Samtidig skal overførslerne kompensere for skaderne ved de klimaforandringer, der uundgåeligt følger af den historiske (og fremtidige) udledning af drivhusgasser fra de rige lande.

Finansielle kompensationer giver dog også i sig selv problemer. Det skyldes, at udsigten til en kompensation kan øge tilskyndelsen til ikke at indgå et samarbejde, før kompensationen har fundet sted. Samtidig er der oplagt en konflikt om, hvem der skal betale for kompensationen.
Nogle vil argumentere, at massive investeringer i forskning og udvikling med henblik på at frembringe teknologier, der kan erstatte kulstofafbrænding, vil løse problemet. Vi behøver slet ikke en aftale. Dette argument overser reaktionen fra udbyderne af fossilt brændsel: I takt med, at teknologierne udvikles og tages i brug, reduceres efterspørgslen efter fossile brændsler. Herved fremkommer netop den gradvist vigende efterspørgsel, der vil kunne fremskynde udbuddet af disse brændsler. Derfor kan grønne investeringer ikke stå alene, men skal kombineres med en aftale, der effektivt begrænser udledningen af drivhusgasser.

Hvis det ikke er muligt at opnå en aftale, der inkluderer alle lande, og den globale efterspørgsel dermed ikke er fuldt kontrolleret, bør politikerne forsøge at rette fokus mod udbyderne af fossile brændsler. En mulighed er at ”bestikke” ressourceejerne til ikke at udvinde ved at betale for, at de reducerer udvindingen. En anden mulighed er at beskatte ressourceejernes kapital­afkast. En lavere rente efter skat vil gøre det mindre fordelagtigt at udvide ressourcerne nu - og dermed mere fordelagtigt at lade olien forblive i jorden. Det kræver imidlertid en international aftale om niveauet for kapitalafkastbeskatningen.

Det er en stor opgave, den danske regering har sat sig ved at stå i spidsen for at opnå en aftale, der effektivt reducerer drivhusgasudledningen. Hvis det ambitiøse mål skal nås, må enkeltlande eller landegrupper ikke stå uden for aftalen. Vi skal gå efter et globalt system, som omfatter alle lande øjeblikkeligt, eller i det mindste så hurtigt som muligt. Hvis det ikke kan lade sig gøre, bør fokus rettes mod udbyderne af fossile brændsler, som skal begrænse udvindingen. Lykkes en af disse strategier, kan en klimaaftale i København føre til en lavere drivhusgasudledning.