Ulighed i nyt lys

Ny viden om effekterne af fordelingspolitik giver anledning til at overveje, om der skal ændres på folkepensionens grundbeløb og tillæg, om topskattesatsen og indkomstgrænsen for topskat skal hæves,om børnefamilieydelsen skal gøres skattepligtig, og om dele af SU’en skal være tilbagebetalingspligtig. Det helt centrale er, om den nuværende fordelingspolitik når sine mål.

En meget stor del af de offentlige udgifter omfordeler fra rig til fattig, men kun en mindre del af befolkningen er fattig hele livet. Det offentlige forsørger en stor del af befolkningen under uddannelse, i alderdommen og ved ledighed. Samtidig udjævner direkte skatter også indkomstforskellene i befolkningen. Uligheden i indkomster halveres således, når der tages højde for indkomstoverførsler og skatter. Derudover virker de offentlige serviceydelser også omfordelende, da de i stor udstrækning er målrettet til den dårligst stillede del af befolkningen.

Omvendt virker langt hovedparten af afgifterne ulighedsskabende, fordi den dårligst stillede del af befolkningen betaler en forholdsvis stor del af deres indkomst i afgifter. Undtagelsen er afgifter knyttet til biler, eksempelvis vægtafgift, registreringsafgift og benzinafgift, hvor den bedst stillede del af befolkningen betaler relativt mest.

Der er generelt stort fokus på, hvordan uligheden har udviklet sig over tid, og hvordan politiske indgreb påvirker uligheden. I den danske velfærdsmodel har lighed høj prioritet. Det må nødvendigvis være politikerne, der formulerer målsætningerne for ligheden i samfundet. I den seneste rapport fra det Økonomiske Råd har vi taget denne målsætning for givet og set næmere på, hvordan de enkelte politikinstrumenter faktisk påvirker uligheden. En sådan diskussion bør også medtage de afledte konsekvenser, det har at mindske uligheden. Eksempelvis vil høje marginalskatter og arbejdsløshedsunderstøttelse reducere uligheden, men også arbejdsudbuddet og dermed den økonomiske aktivitet i samfundet. Denne diskussion er både vigtig og vanskelig, da f.eks. et fintmasket socialt sikkerhedsnet også kan have gunstige økonomiske virkninger ved at øge tilskyndelsen til risikofyldte aktiviteter.

Diskussionen om ulighed og omfordeling føres ofte på et misvisende grundlag, som kan forbedres ved at inddrage livsindkomster. Dette sikrer et bredere fokus og giver anledning til en række nye konklusioner vedrørende uligheden i Danmark, såvel som ny viden om den måde, fordelingspolitikken virker på.

En meget stor del af den offentlige omfordeling sker alene hen over livet. Den enkelte betaler så at sige til sig selv, men det sker gennem den offentlige sektor. Den enkelte "sparer" i stor udstrækning op til sin egen folkepension og "betaler" eventuel uddannelsesstøtte tilbage i de erhvervsaktive år. Således modtager de fleste personer i studietiden og i alderdommen overførsler. Modsat i den erhvervsaktive alder, hvor der modtages færre overførsler og betales mere i skat. De fleste er således nettobidragsydere til den offentlige sektor i den erhvervsaktive alder og nettomodtagere under uddannelse og i alderdommen.

Normalt tager analyser af indkomstfordelingen udgangspunkt i oplysninger om indkomst i et enkelt år, og det betyder typisk, at den målte omfordeling bliver forholdsvis stor. Men der tages f.eks. ikke højde for, at personer med lave indkomster i det enkelte år i tidligere perioder kan have betalt topskat, eller måske kommer til det fremover. Opgørelsen af omfordelingen i det enkelte år overvurderer dermed den omfordeling, der finder sted. Et eksempel er uddannelsesstøtte til personer på lange videregående uddannelser, der i analyser af indkomstfordelingen i et enkelt år vil fremstå som meget omfordelende. Men personer, der modtager uddannelsesstøtte, får typisk en forholdsvis høj livsindkomst, og det offentlige kommer dermed reelt til at understøtte personer med høje livsindkomster. Det kan være fornuftigt i det omfang, det indebærer et større incitament til at uddanne sig, og lånemulighederne er begrænsede, men det kan også være en uhensigtsmæssig brug af offentlige ressourcer.

Den enkelte kan i stor udstrækning forbedre forbrugsmulighederne i perioder med lav indkomst ved at spare op og låne. Det kan ske gennem låntagning i ungdommen og opsparing til alderdommen. Men personer med lav livsindkomst har begrænsede muligheder for at låne. Man kan argumentere for, at den omfordeling, der sker fra personer med høje livsindkomster til personer med lave livsindkomster, er vigtigere end den omfordeling, som sker mellem forskellige perioder i en persons liv. Der bør derfor i analyser af indkomstfordelingen og den offentlige sektors påvirkning heraf ske en vurdering af effekten både på indkomstfordelingen i det enkelte år og på fordelingen af livsindkomster. Derved sikres det, at politiske indgreb ikke utilsigtet skaber større ulighed i forbrugsmulighederne over hele livet.

I vores seneste rapport er det beregnet, at uligheden kun er halv så stor, når der analyseres på livsindkomster fremfor indkomsten i et enkelt år. Halvdelen af den ulighed, der eksisterer i det enkelte år, skyldes dermed alene, at befolkningen befinder sig på forskellige stadier i livet.

Ofte knytter der sig speciel interesse til den del af befolkningen, der har indkomster markant under resten af befolkningen. Det er ikke muligt objektivt at definere grænsen for denne lavindkomst, men her er valgt en grænse på 61.000 kr. i disponibel indkomst for en enlig; grænsen for et par med to børn er 155.000 kr. Dette svarer til halvdelen af den “midterste” indkomst i indkomstfordelingen; en ofte anvendt definition på lavindkomstgrænsen. Med denne definition har 6,3 procent af befolkningen en årsindkomst, der kan betegnes som markant lav. I et livsperspektiv viser det sig, at kun 0,3 pct. af befolkningen oppebærer en lav indkomst i mere end 40 procent af livet. Men næsten hele befolkningen har haft en lav indkomst i enkelte år af deres liv, normalt under uddannelse.

Selvom en skat eller en overførsel ikke påvirker indkomstfordelingen, kan instrumentet tjene andre formål. Arbejdstagernes fradrag for faglige kontingenter virker stort set neutralt på indkomstfordelingen, og provenutabet herved er knap 3 mia. kr. årligt. Tilsvarende er der et provenutab som følge af arbejdsgivernes fradragsret for udgifter til erhvervs- og arbejdsgiverorganisationer, som må formodes at være noget mindre. Hvis organisationernes aktiviteter kun kommer medlemmerne til gode, er der ingen grund til at give fradrag. Begrundelse for fradragsretten kræver derfor, at organisationernes virke har et bredere samfundsmæssig virke.

For det første er begge parter med til at sikre et smidigt og troværdigt aftalesystem. For det andet sikrer fagforeningerne rimelige arbejdsvilkår for arbejdstagerne. Endvidere kan fagforeninger reducere usikkerhed for den enkelte arbejdstager ved at arbejde for aflønningssystemer, hvor personer med ensartede kvalifikationer og erfaring får den samme løn. På den anden side bliver arbejdsmarkedet stift og beskæftigelsen for lav, hvis fagforeningerne udnytter en høj organisationsgrad til at gennemtvinge lønomkostninger, der ikke er produktivitetsmæssig dækning for. Tilsvarende øges arbejdsgivernes forhandlingsstyrke i en situation med få og koordinerende arbejdsgiverorganisationer. Det er derfor alt i alt et åbent spørgsmål, om den samfundsmæssige fordel ved fradraget fuldt ud kan begrunde det nævnte provenutab.

Mindstelønnen kan illustrere problemstillingen: Mindstelønninger kan ses som et middel til at beskytte den enkelte mod urimelige vilkår på arbejdsmarkedet. Desuden kan indførelse af mindstelønninger have positive virkninger i form af stærkere incitamenter både for virksomheder og lønmodtagere til at forbedre kvalifikationerne for lavtlønnede. Hæves de laveste lønninger, tilskyndes arbejdsgiverne dog samtidig til at afskedige ufaglært og uerfaren arbejdskraft eller at undlade at ansætte.

Forskellige former for indkomstoverførsler har meget forskellige effekter på indkomstfordelingen, når der analyseres på livsindkomster frem for årlige indkomster. Statens uddannelsesstøtte (SU) virker meget omfordelende i det enkelte år. Men da det primært er personer med høje livsindkomster, der modtager uddannelsesstøtte, virker den næsten neutralt på fordelingen af livsindkomster. SU til personer, der gennemfører en lang videregående uddannelse, skaber endda større ulighed i livsindkomsterne. Folkepensionens grundbeløb virker klart omfordelende i analyser af indkomstfordelingen i et enkelt år, men grundbeløbet mister en stor del af sin omfordelende virkning, når der måles livsindkomster. Tilsvarende mister børnefamilieydelsen en stor del af sin omfordelende virkning, når fokus flyttes fra indkomster i et enkelt år til livsindkomster. Omvendt virker overførsler til førtidspensionister mere omfordelende i et livsperspektiv end set i et enkelt år. Denne gruppe har forholdsvis lave indkomster i det meste af livet og er derfor isoleret i bunden af indkomstfordelingen, når der ses på indkomsten over hele livet.

De store forskelle i effekten på henholdsvis årsindkomster og livsindkomster indebærer, at en politik, der sigter mod en mere lige indkomstfordeling i et enkelt år, utilsigtet kan skabe større ulighed i livsindkomster. Hvis man eksempelvis ændrer reglerne for børnefamilieydelse og førtidspension, så der bliver brugt flere penge på børnefamilieydelse og færre penge til førtidspension, vil det medføre stort set samme ulighed i indkomsterne i et enkelt år, men giver anledning til betydelig større ulighed i livsindkomster.

Den nye måde at anskue ulighed og omfordeling på i vores rapport giver grundlag for at ændre fordelingspolitikken, hvor det er muligt at opnå større lighed, offentlige besparelser og samtidig en bedre fungerende økonomi. Om sådanne ændringer ønskes, er i sagens natur et politisk valg.

Beregningerne på baggrund af livsindkomster viser, at uddannelsesstøtte til personer, der gennemfører en lang videregående uddannelse, giver anledning til en mere ulige fordeling af livsindkomster. Dette kan der delvis ændres på ved f.eks. at gøre uddannelsesstøtten i de to sidste år af det fem-årige studieforløb tilbagebetalingspligtig. Den høje fuldførelsesgrad efter det tredje studieår og den høje livsindkomst sikrer, at der stadig er store økonomiske incitamenter til at påbegynde en lang videregående uddannelse, og tilstedeværelsen af lånemuligheder sikrer, at de økonomiske rammer også er til stede. Forslaget vil ikke rykke ved den økonomiske balance mellem studerende med forældre med forskellig mulighed for at støtte den studerende. Da forslaget giver en mere lige fordeling af livsindkomster, vil det endda i fremtiden give forældre mere lige muligheder for at give økonomisk støtte til deres børn i studietiden.

Der er en betydelig forskel på den omfordelende virkning af folkepensionens grundbeløb og folkepensionens tillæg. Forskellen er især markant i livsindkomstanalyserne, hvor tillægget omfordeler mere end grundbeløbet. Den store forskel i effekten af folkepensionens tillæg og grundbeløb betyder, at ydelserne i større udstrækning end i dag kan målrettes de dårligst stillede pensionister. Dette kan ske ved at sænke folkepensionens grundbeløb og hæve tillægget tilsvarende. Denne løsning vil kun betyde lavere disponibel indkomst for de velstillede folkepensionister. Derfor vil omlægningen indebære større lighed både i det enkelte år og i fordelingen af livsindkomster. Omlægningen kan desuden reducere presset på de offentlige finanser fremover som følge af det stigende antal pensionister. Justeringen vil gå ud over en gruppe af personer, der har sparet op til deres alderdom. Disse personer har dog hidtil haft mulighed for at benytte skattebegunstigede opsparingsordninger, der er betydeligt mere generøse end nutidens ordninger.

Hvis satsen for topskatten og progressionstrinnet (niveauet hvorfra man begynder at betale topskat) samtidig hæves, således at der ved det nuværende arbejdsudbud ikke sker nogen forværring af de offentlige finanser, vil uligheden i samfundet blive reduceret. Denne virkning viser sig især for livsindkomster. Samtidig viser vore skatteberegninger, at en stigning i progressionstrinnet har en større positiv effekt på arbejdsudbuddet end en satsnedsættelse med samme virkning på skatteindtægterne (provenuvirkning). Derfor vil den nævnte reform sandsynligvis give anledning til et merprovenu, når alle effekter medtages. En samtidig forøgelse af satsen og en højere bundgrænse for topskatten skaber således både mere lighed og færre forvridninger. Ovenstående gør sig også gældende for mellemskatten, omend i mindre omfang.

Børnefamilieydelsen virker som nævnt næsten neutralt på fordelingen af livsindkomster. Denne ydelse er da heller ikke målrettet lavindkomstgrupper, men bliver givet til alle børnefamilier som et ensartet skattefrit tilskud ud fra en målsætning om at omfordele mellem familier med og uden børn. Hvis børnefamilieydelsen blev gjort skattepligtig og samtidig forhøjet, ville den have størst værdi for lavindkomstgruppen med de laveste skatteprocenter. En sideeffekt herved er, at det vil være lettere at sammenligne børnefamilieydelsen med andre skattepligtige overførsler.

Det nye perspektiv på at vurdere fordelingspolitikken og den effekt, som forskellige ordninger har, giver et andet og bedre beslutningsgrundlag for tilrettelæggelsen af fordelingspolitikken. På den baggrund kan der være grund til at overveje, om politikken skal ændres på en sådan måde, at den bedre når de fordelingspolitiske mål, samfundet har. Vi har som oplæg til debat anvist nogle muligheder.

Kilde: Dansk Økonomi, efterår 2001, kapitel II.