Uholdbar finanspolitik trods stigende velstand

Er finanspolitikken holdbar? Vil det være muligt med det eksisterende skatteniveau at klare den stigende forsørgerbyrde? Og hvis ikke, hvem skal så bære omkostningerne ved stramninger af finanspolitikken? Og hvorfor klarer den økonomiske vækst ikke automatisk problemerne?

Forsørgerbyrden stiger, da der vil blive flere ældre i forhold til resten af befolkningen. Endvidere vil indvandrere og deres efterkommere udgøre en større andel af de 18-64-årige i fremtiden, og disse grupper har en lavere erhvervsfrekvens end de øvrige danskere. Begge forhold vil betyde, at antallet af personer i arbejdsstyrken (forsørgerne) falder i forhold til antallet uden for arbejdsstyrken (dem, der skal forsørges). Den stigende forsørgerbyrde indebærer en forringelse af de offentlige budgetter. Relativt færre i arbejdsstyrken mindsker indtægterne, og flere, der skal forsørges, øger udgifterne.

De senere års økonomiske politik har på den baggrund i høj grad haft fokus på de langsigtede udfordringer, der følger af den ændrede befolkningssammensætning. Solide offentlige overskud og reduktion af den offentlige gæld er og har været målet, for at vi kan finansiere fremtidens større forsørgerbyrde. Endvidere er der lagt op til en stram udgiftsstyring og en forøgelse af arbejdsstyrken. Den langsigtede fokus i finanspolitikken må siges at være velbegrundet, både for at vi, der lever i dag, kan have tillid til, at den fremtidige finanspolitik ikke pludselig ændres radikalt, og af hensyn til balancen mellem nulevende og kommende generationer.

I den seneste vismandsrapport har vi lavet en fremskrivning af den danske økonomi for at belyse denne problemstilling mere detaljeret. Beregningerne er foretaget ved hjælp af modellen DREAM (Danish Rational Economic Agent Model).

Den ændrede befolkningssammensætning vil ifølge vores beregninger betyde, at Danmarks bruttonationalprodukt (BNP) pr. indbygger frem mod 2040 vil være 9 pct. mindre end uden denne ændring. Men samtidig vil forventelige teknologiske fremskridt være en kraftig kilde til øget velstand. I Danmark er BNP pr. indbygger således vokset med i gennemsnit ca. 2 pct. om året i faste priser siden 1870. Denne udvikling må formodes at fortsætte i hvert fald i en overskuelig tidsperiode fremover og bevirker i sig selv, at vores levestandard vil stige også i fremtiden. Bidraget fra den teknologiske udvikling vil uden tvivl være betydeligt stærkere end den negative virkning af den demografiske udvikling. Vokser arbejdsproduktiviteten som følge af teknologiske fremskridt således med eksempelvis 1,5 pct. om året, vil dette i sig selv medføre en vækst i BNP pr. indbygger på 81 pct. i de kommende 40 år - altså 9 gange større end faldet som følge af befolkningsudviklingen.

En produktivitetsvækst på 1,5 pct. om året er ikke noget specielt optimistisk skøn og demonstrerer, at de demografiske forskydninger ikke er nogen trussel mod vores nuværende levestandard. Tværtimod kan vi også i de næste årtier med overordentlig stor sandsynlighed se frem til en stadig højere materiel levestandard for den gennemsnitlige dansker. Men væksten i levestandarden må som følge af den ændrede befolkningssammensætning forventes at blive lidt langsommere fremover, end vi har oplevet det i de foregående årtier.

Selvom forsørgerbyrden ikke er en trussel mod vores velstand i absolut forstand, er det vigtigt at understrege, at økonomisk vækst ikke kan løse de centrale problemer med forsørgerbyrden. Det skyldes, at udgifterne til hver enkelt person uden for arbejdsstyrken må formodes at stige i takt med velstanden. Overførselsindkomster som folkepension, efterløn osv. følger for hver enkelt modtager omtrent udviklingen i lønnen, idet dog udgifterne til indkomstafhængige pensionstillæg m.v. må formodes at falde i takt med, at fremtidens pensionister bliver mere velhavende. Og udgifterne til det offentlige forbrug (f.eks. hospitaler og ældrepleje) består også hovedsageligt af lønudgifter til de ansatte. Da timelønnen i det lange løb stiger i takt med de teknologiske fremskridt (produktiviteten), vil udgiften til eksempelvis en hjemmehjælper også stige væsentligt fremover. Også udgifterne til offentligt varekøb (skolebøger, hospitalsudstyr, papirforbrug osv.) må formodes at vokse mindst lige så hurtigt som BNP, hvis varebruget pr. bruger af de offentlige ydelser følger vareforbruget i det øvrige samfund.

Sammenhængen mellem offentlige udgifter og økonomisk vækst betyder, at øget økonomisk vækst ikke løser problemerne med forsørgerbyrden. Eksempelvis vil ekstraordinære produktivitetsstigninger som følge af flere investeringer i forskning og udvikling nok forøge vores samlede materielle velstand, men de vil ikke afhjælpe forsørgerbyrden. Skatteindtægterne vil ganske vist stige i takt med større BNP, men det samme vil de offentlige udgifter. Grundlæggende bliver de offentlige finanser dermed ikke bedre stillet. Forsørgerbyrden er et fordelingsproblem, der ikke løses ved vækst, men kræver en prioritering af økonomiske muligheder mellem generationer.

Den stigende forsørgerbyrde belaster, som nævnt, de offentlige finanser; problemets omfang kan vurderes ved graden af den finanspolitiske holdbarhed. At finanspolitikken ikke er holdbar betyder, at skatterne på længere sigt vil være utilstrækkelige til at dække de løbende udgifter; der vil være stadige budgetunderskud, og den offentlige gæld vil vokse. Det er en sådan udvikling, det gælder om at undgå.

Vores beregninger peger på, at den nuværende danske finanspolitik ikke er helt holdbar. Skal man sikre fuld holdbarhed ved at justere skattesatserne, vil det eksempelvis kræve en permanent stigning i bundskatten på knap 2½ pct.point. En række af forudsætningerne bag vores fremskrivning kan selvfølgelig diskuteres. Fremskrivningen bygger bl.a. på forudsætninger om en stram offentlig udgiftsstyring, en stigning i arbejdsstyrken og fastholdt arbejdstid. Hver af disse forudsætninger kan vise sig vanskelig at opnå. Regeringen når med lidt andre forudsætninger om bl.a.væksten i det offentlige forbrug frem til 2010 og om ledigheden frem til, at der er et ganske lille finanspolitisk råderum, hvis kravene til arbejdsstyrken, arbejdstiden og den offentlige udgiftsstyring overholdes. Det er klart, at der er stor usikkerhed i sådanne beregninger - både om beregningsmetoden og om de underliggende antagelser. Vores beregninger viser imidlertid, at der trods overskud på de offentlige finanser i disse år snarere er behov for finanspolitiske stramninger end plads til for finanspolitiske lettelser.

Holdbarhedsproblemet forværres af regeringens skattestop. Den måde, skattestoppet udmøntes på, betyder nemlig, at provenuet fra ejendomsværdiskatten og fra en række punktafgifter hvert år bliver udhulet. Det skyldes, at disse skatter beregnes som et fast kronebeløb, som ifølge skattestoppet ikke bliver justeret i takt med inflationen. Andre skatteindtægter skal derfor hæves tilsvarende, med mindre der gennemføres offentlige besparelser. Ifølge Finansministeriets beregninger svarer skattestoppet alene i perioden 2002 til 2010 til en årlig udgift på omkring 0,6 pct. af BNP i al fremtid. Uden denne udhuling skulle bundskatten kun hæves med godt 1 pct.point i stedet for de knap 2½ pct.point for at skabe en holdbar finanspolitik. Godt og vel halvdelen af det beregnede holdbarhedsproblem skyldes altså skattestoppet.

Beregningerne viser, at der er behov for en finanspolitisk stramning for at skabe en langsigtet holdbarhed i de offentlige finanser. Der er imidlertid mange forskellige måder at gøre dette på. At hæve bundskatten er blot en af mulighederne. Man kan i stedet ændre på andre skattesatser for at skaffe et tilstrækkeligt provenu, eller man kan skære i de offentlige udgifter. En afskaffelse af skattestoppet kombineret med enten en forhøjelse af ejendomsværdiskatten eller en forøgelse af afkastskatten for pensionskasserne kan således også skabe holdbarhed, og en forøgelse af disse to skatter vil samtidig trække i retning af et mere sammenhængende skattesystem med en mere ensartet kapitalindkomstbeskatning. Alternativt kan en permanent besparelse på det offentlige forbrug på 1 pct. af BNP fjerne holdbarhedsproblemet.

En anden mulighed, som har været nævnt i debatten, er at svække indtægtsreguleringen af overførselsindkomsterne. Hvis man i en 5-årig periode svækkede indtægtsreguleringen, sådan at dagpenge, pensioner osv. ikke stiger med den nominelle løn, men kun i takt med inflationen, ville man også løse holdbarhedsproblemet. Dermed vil modtagerne af overførselsindkomsterne få deres købekraft bevaret uændret, men de vil ikke få del i den velstandsstigning, der finder sted i de 5 år. Det sparer offentlige udgifter, samtidig med at beskæftigelsen stiger, fordi forskellen mellem løn og dagpenge forøges. Men prisen for denne løsning på holdbarhedsproblemet er en forøget ulighed i befolkningen.

Finanspolitisk holdbarhed kan også opnås, hvis arbejdsstyrken kan øges mere end forudsat. Eksempelvis vil en indskrænkning af adgangen til efterløn både spare offentlige udgifter og medføre en forøgelse af arbejdsstyrken. Således vil en reduktion på 60 pct. af antallet af efterlønnere genskabe holdbarhed - under den forudsætning, at alle de berørte personer i stedet indgår i arbejdsstyrken. Det er vigtigt at understrege, at en reduktion af adgangen til efterløn ikke behøver at betyde, at personer i alderen 60-64 år, der er nedslidte, fratages muligheden for tilbagetrækning af arbejdsmarkedet. Førtidspensionssytemet bør være rummeligt nok til at tage hånd også om denne aldersgruppe på linje med andre, der har mistet arbejdsevnen. Derimod er det vanskeligt at se, hvorfor arbejdsduelige personer i alderen 60-64 år skal kunne trække sig tilbage med offentlig støtte.

Der er gode argumenter for at reducere skatten på arbejdsindkomst. Den nuværende manglende holdbarhed gør imidlertid, at eventuelle skattelettelser som minimum bør være fuldt finansierede. De bør derfor følges op af enten øgede offentlige indtægter eller af besparelser. Fra et økonomisk udgangspunkt er det naturligt at pege på muligheden for at forbedre boligmarkedets funktionsmåde gennem beskæring af de omfattende subsidier på dette område, og ligeledes er der et provenu at hente ved at fjerne en række særordninger i erhvervsbeskatningen.

Derimod er det et politisk spørgsmål, hvor stor værdi man tillægger de forskellige offentlige serviceydelser og overførsler i forhold til de forvridende effekter (f.eks. på arbejdsudbuddet) af den skat, der skal finansiere dem. Det samme gælder, hvornår i fremtiden eksempelvis en skattestigning skal iværksættes. Udskydes en skattestigning, vil det være en fordel for de nulevende generationer, men når skattestigningen kommer en gang i fremtiden, vil den til gengæld pålægge befolkningen til den tid en større byrde. Også derfor er det vigtigt, at de politiske valg i de nærmeste år tages på et grundlag, hvor der er fokus på de langsigtede fordelingsmæssige konsekvenser.

Læs hele vismandsrapporten.