Medborgerkonti: bidrag til en velfærdsreform

Der føres for tiden en intensiv debat om behovet for velfærdsreformer. Debatten handler først og fremmest om vort overførselssystem. Kan vi nedbringe antallet af personer, der er afhængige af indkomstoverførsler? Hvilke reformer vil det i givet fald kræve, og kan reformerne gennemføres uden at sætte de grundlæggende kvaliteter ved den danske velfærdsmodel over styr?

I den seneste rapport fra Det Økonomiske Råd har vi søgt at give et nyt bidrag til diskussionen om disse afgørende spørgsmål. I dette indlæg vil vi beskrive et af de mere utraditionelle reformforslag, vi har fremlagt i den nye vismandsrapport. Forslaget bygger på et system med såkaldte medborgerkonti. Systemet indebærer, at en del af de nuværende skattebetalinger omlægges til en obligatorisk individuel opsparing. Herved reduceres marginalskatterne. Til gengæld vil den velstående del af befolkningen komme til at betale nogle af de offentlige velfærdsordninger selv. Systemet vil derved lede til en ændret adfærd især blandt den højtlønnede del af befolkningen i form af større arbejdsudbud og lavere træk på de offentlige overførsler. Beregninger viser, at den samlede velstand vil kunne øges, og at ingen vil blive stillet ringere end i dag.

Først lidt om baggrunden for forslaget: En af målsætningerne for velfærdsstaten er at sikre en vis udjævning af indkomsterne. Denne udjævning sker i høj grad via overførselssystemet. Overførselsordningerne indebærer imidlertid to forskellige former for omfordeling, som det er vigtigt at holde adskilt. På den ene side bidrager overførslerne til at omfordele indkomster fra de velhavende til de mindre velhavende borgere. På den anden side er en betydelig del af overførslerne i realiteten blot en omfordeling over den enkeltes livsforløb. Det gælder f.eks. uddannelsesstøtte, støtten til børnefamilier og efterlønnen. Disse overførsler har til formål at sikre den enkeltes levestandard i de faser af livsløbet, hvor indkomsten midlertidigt er lav, eller hvor udgifterne midlertidigt er relativt høje. Men en stor del af disse ydelser går til personer, der hen over livet opnår en forholdsvis høj indkomst.

I den nye vismandsrapport analyserer vi, hvordan de forskellige overførselsordninger påvirker fordelingen af livsindkomster. En persons livsindkomst er den samlede indkomst, som vedkommende optjener gennem hele sit livsforløb. Det viser sig ikke overraskende, at ordninger som f.eks. SU, efterløn og børnefamilieydelse kun i meget ringe grad medvirker til at omfordele livsindkomster fra de rige til de fattige. Behovet for finansiering af disse ydelser bidrager til, at vi har et af verdens højeste skattetryk. En del af de skatter, vi betaler, er altså i realiteten penge, som vi hver især overfører til os selv i form af de velfærdsydelser, som vi næsten alle nyder godt af på et eller andet tidspunkt i livsforløbet. Men da der ikke er en direkte sammenhæng mellem den enkeltes skattebetaling og de ydelser, vedkommende modtager, får skatterne nogle negative bivirkninger i form af mindre arbejdsudbud og beskæftigelse, sort arbejde og lavproduktivt gør-det-selv arbejde osv. Samtidigt betyder den manglende sammenhæng mellem skatter og ydelser, at den enkelte mangler et incitament til at undgå at trække unødigt på velfærdssystemet.

Hvis kapital- og forsikringsmarkederne fungerede perfekt, ville der ikke være grund til at give offentlige indkomstoverførsler til personer, som kun midlertidigt har lave indkomster eller høje udgifter. I tilfælde af midlertidigt indkomstbortfald kunne borgere med udsigt til høj fremtidig indkomst blot optage lån eller tegne en privat forsikring mod indkomstbortfald. I praksis har mange imidlertid vanskeligt ved at opnå lån på basis af en forventet højere fremtidig indkomst, ligesom det kan være vanskeligt for nogle grupper at opnå en rimelig indkomstdækning via private forsikringer. Det er baggrunden for, at staten tilbyder en lang række skattefinansierede overførselsordninger, der primært har til formål at omfordele indkomst over den enkeltes livsløb. Men skattefinansieringen har som nævnt nogle negative bivirkninger, og overførselsordningerne kan i nogle tilfælde misbruges.

I vismandsrapporten beskriver vi en velfærdsreform, der kan imødegå disse negative virkninger af de velfærdsordninger, som først og fremmest er en omfordeling hen over den enkeltes livsløb. Reformen vil sikre, at der fortsat sker en omfordeling af livsindkomster fra de velstående til de mindre velstående, ligesom den vil sikre den enkelte mod stor nedgang i levestandarden i tilfælde af midlertidige indkomstbortfald. Endelig vil reformen sikre, at personer med relativt høje livsindkomster i højere grad end i dag kommer til at betale for de velfærdsydelser, de modtager.

Reformen bygger på såkaldte ”medborgerkonti”. En medborgerkonto er en obligatorisk opsparings- og låneordning, der træder i stedet for en del af den nuværende indkomstskat som middel til at finansiere de velfærdsydelser, der indgår i ordningen. Systemet fungerer på følgende måde: For hver enkelt erhvervsaktiv borger oprettes en individuel konto. En del af den nuværende indkomstskat eller en del af arbejdsmarkedsbidraget (bruttoskatten) omlægges til en obligatorisk opsparing (”medborgerkontobidrag”), der indbetales på den enkeltes medborgerkonto. Når kontohaveren modtager en af de velfærdsydelser, der indgår i systemet, trækkes udgiften på medborgerkontoen. Ydelserne udbetales med de samme satser og efter de samme regler som i dag, dvs. man kan ikke blot frit trække på sin konto. Til gengæld er det muligt at trække på medborgerkontoen, selvom saldoen er negativ. Dermed er man i ligeså høj grad som i dag sikret en likviditetsstøtte, hvis man kommer ud for et midlertidigt tab af indkomst. Saldoen på kontoen forrentes med statsobligationsrenten (efter skat), så i denne forstand virker medborgerkontoen som en almindelig opsparings- og låneordning. Når kontohaveren når folkepensionsalderen, opgøres saldoen på kontoen, og et eventuelt overskud udbetales som et tillæg til folkepensionen. Hvis saldoen er negativ, nulstilles kontoen, og kontohaveren modtager den almindelige folkepension efter nøjagtigt samme regler som i dag. Den enkelte er således altid garanteret en minimumspension.

Hvilke overførselsordninger er velegnede til at indgå i et medborgerkontosystem? Det er først og fremmest de ordninger, som primært omfordeler over livsforløbet, men kun i ringe grad omfordeler fra personer med høje til personer med lave livsindkomster. Ifølge analyserne i vismandsrapporten drejer det sig f.eks. om SU, efterløn, børnefamilieydelse og barselsdagpenge. Men også ordninger, hvor folk i et vist omfang selv kan påvirke, hvor meget de har behov for at trække på ydelsen, er egnede til at indgå i et system med medborgerkonti. F.eks. kan man argumentere for, at dagpenge og kontanthjælp i forbindelse med korterevarende ledighed bør indgå i systemet, da den enkelte via sin jobsøgeaktivitet kan påvirke sine muligheder for at vende tilbage til beskæftigelse. Derimod bør dagpenge og kontanthjælp ved langvarig ledighed ikke indgå i medborgerkontoen, da personer med langvarige ledighedsforløb ofte ender med at få en lav livsindkomst. I øvrigt er det naturligvis en politisk afvejning, hvilke ydelser man vælger at omlægge til medborgerkonti.

Medborgerkonti vil påvirke adfærden på arbejdsmarkedet, hvilket netop er hele formålet med reformen. For personer med udsigt til underskud virker systemet ganske vist på helt samme måde som det nuværende skatte- og overførselssystem, så disse personers adfærd vil ikke ændres. For personer, der kan forvente at opnå overskud på kontoen på pensioneringstidspunktet, vil medborgerkontoen derimod have to vigtige effekter. For det første vil deres marginalskat (skatten af den sidst tjente krone) blive sænket som følge af omlægningen fra skat til medborgerkontobidrag. På marginalen vil medborgerkontobidraget nemlig ikke virke som en skat, da en ekstra indbetaling returneres til kontohaveren med rentetillæg, når kontooverskuddet udbetales. Den lavere marginalskat vil øge arbejdsudbuddet og dermed også beskæftigelsen på længere sigt. Den anden effekt er, at personer med udsigt til kontooverskud tilskyndes til at undgå unødigt brug af velfærdssystemet, da træk på medborgerkontoen mindsker det overskud, der kommer til udbetaling ved pensionering. Et mindre træk på kontoen vil typisk vise sig ved, at folk er ude af arbejdsmarkedet i kortere tid eller udskyder deres tilbagetrækning, så også denne effekt vil øge arbejdsudbuddet og beskæftigelsen. Den stigende beskæftigelse betyder naturligvis, at den samlede velstand øges.

Hvor mange personer vil rent faktisk kunne opnå overskud på deres medborgerkonto og dermed blive omfattet af systemets gunstige virkninger? Det afhænger af, hvilke velfærdsordninger, der indgår i systemet, og hvordan medborgerkontobidraget udformes. I vismandsrapporten har vi som et regneeksempel analyseret et medborgerkontosystem, der omfatter de ovenfor nævnte overførselsordninger (SU, efterløn, barselsdagpenge, børnecheck samt dagpenge og kontanthjælp ved ledighedsforløb under 3 måneder), og hvor næsten hele det nuværende arbejdsmarkedsbidrag på 8% af bruttolønnen omlægges til et medborgerkontobidrag. For at sikre ligestilling mellem kønnene har vi forudsat, at alle indbetalinger til og udbetalinger fra kontiene fordeles ligeligt mellem de voksne personer i en husstand. Det betyder f.eks., at en barselsorlovsydelse trækkes med lige store beløb på faderens og moderens konto, også selvom det evt. kun er moderen, der holder barselsorlov. Vore beregninger viser, at ca. 45% af befolkningen kan forvente at have et overskud på deres medborgerkonto på pensionstidspunktet, også selvom de slet ikke ændrer adfærd. Derudover vil ca. 15% af befolkningen være i en situation, hvor de selv med beskedne adfærdsændringer vil kunne opnå et kontooverskud. Vi skønner derfor, at ca. 60% af befolkningen vil ende op med et kontooverskud og dermed få et incitament til at øge deres arbejdsindsats og mindske deres træk på overførselssystemet.

Hvis adfærden ikke blev påvirket, ville medborgerkonti indebære et finansieringsproblem som følge af, at det offentlige er forpligtet til at udbetale kontooverskud som et tillæg til folkepensionen. Et afgørende spørgsmål er derfor, om systemets positive beskæftigelsesvirkning er stor nok til at sikre, at nettovirkningen på de offentlige finanser bliver positiv? I vort forsøg på at besvare dette spørgsmål har vi bevidst valgt at gøre nogle ret forsigtige antagelser om, hvor kraftigt arbejdsudbuddet reagerer på økonomiske incitamenter. Det er jo oplagt, at adfærden på arbejdsmarkedet påvirkes af meget andet end økonomiske incitamenter, herunder af sociale normer. Men selv under forsigtige antagelser om arbejdsudbuddets følsomhed overfor ændrede incitamenter når vi frem til, at den positive beskæftigelsesvirkning af medborgerkonti må forventes at være stor nok til, at systemet vil være selvfinansierende. Konkret skønner vi, at en omlægning af de ovenfor nævnte velfærdsordninger til medborgerkonti selv under forsigtige antagelser kan øge beskæftigelsen svarende til ca. 30.000 fuldtidspersoner. Det vil give øgede skatteindtægter som følge af et større skattegrundlag, og samtidigt vil det mindske trækket på overførselsordningerne. De to effekter vil tilsammen sikre, at de offentlige finanser ikke forringes, selvom der skal udbetales ekstra pensioner til dem, der opnår overskud på deres medborgerkonto.

Den højere beskæftigelse og produktion bevirker altså, at der er realøkonomisk grundlag for at finansiere medborgerkontosystemet. Men hvordan bliver gevinsterne ved systemet så fordelt? Det afhænger igen af systemets udformning. I det regneeksempel, der gennemgås i vismandsrapporten, har vi som nævnt antaget, at medborgerkontobidraget udgør en vis andel af bruttolønnen. Dermed vil de højtlønnede komme til at indbetale mere til deres konto end de lavtlønnede. Da de højtlønnede samtidigt i gennemsnit har et lidt lavere træk på de velfærdsordninger, der indgår i medborgerkontosystemet, er der i vort regneeksempel en klar tendens til, at de højtlønnede opnår større kontooverskud end de lavtlønnede.

Ved en bedømmelse af systemets fordelingsvirkninger er der imidlertid to meget vigtige forhold at være opmærksom på. For det første er der ingen, der bliver ringere stillet som følge af systemet. Personer med underskud på deres konto kan i den erhvervsaktive alder trække på velfærdsydelserne i samme omfang som nu, og de vil få den samme folkepension som under det nuværende pensionssystem. For det andet er det i princippet muligt gennem en omlægning af skatteskalaen at ”flytte” gevinsterne ved medborgerkontosystemet nedad på indkomstskalaen. Der er dog næppe tvivl om, at de gunstige effektivitetsvirkninger af medborgerkonti reduceres, hvis systemet ledsages af skatteomlægninger i retning af øget progression.

Det fremføres ofte i velfærdsdebatten, at man i højere grad bør målrette velfærdsydelserne mod de egentligt svage grupper. Det kan ske ved i større grad at gøre ydelserne afhængige af modtagerens indkomst og formue. Problemet med en sådan politik er imidlertid, at den vil virke som en forhøjelse af marginalskatterne, fordi man ved at hæve sin indkomst og formue vil miste retten til velfærdsydelserne. Det vil forringe incitamentet til at arbejde og spare op. Medborgerkonti er en alternativ og langt mere hensigtsmæssig måde at målrette velfærdsydelserne på. Personer med udsigt til overskud på deres konto – og det vil som nævnt især være borgere med høj livsindkomst – vil i realiteten selv komme til at betale for deres velfærdsydelser, fordi et øget træk på medborgerkontoen mindsker det overskud, der senere kommer til udbetaling. Derimod vil personer med lav livsindkomst, der ikke opnår et kontooverskud, fortsat modtage deres velfærdsydelser efter samme regler som i dag. Det attraktive ved medborgerkonti er, at denne målretning af de sociale ydelser går hånd i hånd med en forbedring af incitamenterne til at arbejde, hvilket øger beskæftigelsen og den samlede velstand. Medborgerkonti kan også opfattes som et attraktivt alternativ til at sænke topskatten. Introduktion af medborgerkonti vil således på linje med en reduktion af topskatten sænke marginalskatten i toppen af indkomstfordelingen, men vil samtidig føre til et lavere træk på indkomstoverførslerne. Herved vil de gunstige adfærdsvirkninger af medborgerkonti være større, hvilket bl.a. afspejler sig i en selvfinansieringsgrad, der er større end ved en reduktion af topskatten.

Medborgerkonti er således et lovende bidrag til en velfærdsreform. Vi håber, at vor nye rapport vil blive fulgt op af yderligere analyser, der kan afklare mulighederne for og virkningerne af at indføre medborgerkonti i Danmark.

Hele vismandsrapporten, herunder kapitlet om medborgerkonti, kan læses på her www.dors.dk.