Miraklet på det danske arbejdsmarked

Udviklingen på det danske arbejdsmarked er mirakuløs: I juni 2008 nåede den sæsonkorrigerede arbejdsløshed ned på 1,6 procent af arbejdsstyrken. Det er den laveste ledighed siden 1960erne og den laveste aktuelle ledighed i den vestlige verden, bortset fra Norge. Og den lave officielle ledighed skyldes ikke kun, at vi har ’parkeret’ et stort antal mennesker i den arbejdsdygtige alder på diverse overførselsordninger: Fra 1994 til i dag er beskæftigelsen vokset med næsten 350.000 personer. Nu hvor konjunkturindikatorerne tyder på, at beskæftigelsen snart vil begynde at falde, kan der være grund til at stoppe op og spørge, hvordan det lykkedes at få ledigheden i Danmark så langt ned?

Denne succes tilskrives ofte den danske såkaldte flexicurity-model, der kombinerer 1) liberale afskedigelsesregler med 2) et generøst dagpengesystem og 3) en aktiv arbejdsmarkedspolitik. Når arbejdsgiverne hurtigt kan skille sig af med overflødig arbejdskraft, bliver de også mere villige til at ansætte nye medarbejdere, ligesom man lettere kan sluse arbejdskraften fra virksomheder i tilbagegang til virksomheder i vækst. Det generøse dagpengesystem sikrer lønmodtagernes accept af de liberale afskedigelsesregler, og den aktive arbejdsmarkedspolitik skal forbedre de lediges kvalifikationer og jobmuligheder og sikre, at de faktisk står til rådighed for arbejdsmarkedet.

Selvom det første element i flexicurity-modellen (de liberale afskedigelsesregler) ikke formelt har undergået mærkbare ændringer i adskillige årtier, er der alligevel en tendens til at det gennemsnitlige opsigelsesvarsel er steget. Det skyldes, at sammensætningen i beskæftigelsen gradvis ændres, således at en større andel af den samlede beskæftigelse ansættes på funktionærlignende vilkår, som indebærer længere opsigelsesvarsler og altså lavere fleksibilitet. Den gunstige beskæftigelsesudvikling i de sidste ca. 15 år er derimod indtruffet samtidigt med væsentlige ændringer i dagpengesystemet og den aktive arbejdsmarkedspolitik. For at forstå baggrunden for disse reformer må man tilbage til midten af 1980erne. Her førte et konjunkturopsving til, at den danske lønstigningstakt blev fordoblet og i 1987 nåede op på næsten 10 procent pr. år, selvom arbejdsløsheden kun lige nåede ned under 8 procent. Dette medførte en alvorlig forringelse af danske virksomheders internationale konkurrenceevne og medvirkede til den langvarige lavkonjunktur fra 1987 til 1993. Øjenåbneren for økonomer, politikere og parterne på arbejdsmarkedet var, at lønningerne eksploderede selv i en situation med høj arbejdsløshed og beherskede prisstigninger. Det fik mange til at konkludere, at der var noget galt med strukturerne på arbejdsmarkedet, og begrebet ’strukturledighed’ fik sit gennembrud.

Strukturledigheden er det ledighedsniveau, hvor lønmodtagernes lønkrav og virksomhedernes profitkrav netop holder hinanden i skak, så inflationspresset hverken er stigende eller aftagende. Lønmodtagerne søger at opnå en høj købekraft gennem en høj løn i kroner og øre. Virksomhederne søger via deres priser at opnå en vis profit ved at lægge en avance til deres omkostninger. Hvis ledigheden er lav, styrkes lønmodtagernes forhandlingsposition. Det fører til højere lønkrav, som overvæltes i priserne med det resultat, at inflationen stiger. Hvis ledigheden derimod er høj, er lønkravene moderate, hvorved inflationen falder.

Læren fra midtfirserne var, at strukturledigheden var uacceptabelt høj. Ifølge tankegangen ovenfor kan en høj strukturledighed have mange årsager. Hvis de lediges kvalifikationer matcher dårligt med de kvalifikationer, arbejdsgiverne efterspørger, kan der opstå mangel på arbejdskraft og lønpres, selvom den registrerede ledighed er høj. Hvis virksomhederne kræver høje avancer som følge af svag indbyrdes konkurrence, kan det også føre til, at deres profitkrav støder sammen med lønmodtagernes reallønskrav og fører til inflation, selvom reallønskravene er forholdsvis moderate. Dermed kan en svag konkurrence på markederne for varer og tjenester medføre en høj strukturledighed. Endelig kan strukturledigheden blive høj, hvis der er stærke fagforeninger, som lægger lille vægt på høj beskæftigelse frem for høj løn, eller hvis et meget generøst dagpengesystem bidrager til at presse lønkravene i vejret.

I den debat, der fulgte i kølvandet på erfaringerne fra midtfirserne, blev der især fokuseret på dagpengesystemet og (mangelen på) aktiv arbejdsmarkedspolitik. Gennem rapporter fra de økonomiske vismænd, de økonomiske ministerier og offentlige udredningsudvalg skabtes idégrundlaget for de arbejdsmarkedsreformer, der fra 1994 og frem har medført store ændringer i den danske arbejdsmarkedsmodel. Hvor man før reformerne lagde hovedvægten på at sikre de lediges forsørgelse, blev fokus flyttet til at sikre deres tilbagevenden til beskæftigelse. Før den første arbejdsmarkedsreform i 1994 havde man reelt en uendelig lang dagpengeperiode, fordi de ledige ved periodens udløb havde krav på at få et tilbud om støttet beskæftigelse, som sikrede dem ret til en ny dagpengeperiode. Aktiveringstilbud blev således primært brugt som instrument til at fastholde de langtidsledige i dagpengesystemet snarere end til at forebygge langtidsledighed og understøtte de lediges overgang til ustøttet beskæftigelse. Fra 1994 blev muligheden for genoptjening af dagpengeret gennem deltagelse i aktivering fjernet. I en opfølgende serie af arbejdsmarkedsreformer op gennem 1990erne blev dagpengeperioden afkortet samtidigt med, at der blev lagt stigende vægt på fremrykket aktivering, dels som middel til opkvalificering, men i praksis også som en slags rådighedstest i situationer, hvor der efter sagsbehandlerens vurdering kunne være tvivl om, hvorvidt den ledige reelt var til rådighed for arbejdsmarkedet. Lovændringerne i arbejdsmarkedspolitikken de seneste år har været mindre ambitiøse, men til gengæld er rådighedsreglerne og administrationen af dem gradvis blevet skærpet i takt med den faldende ledighed.

På baggrund af fraværet af større arbejdsmarkedsreformer i de seneste år har det overrasket næsten alle økonomer, at den danske ledighed har kunnet presses så langt ned. Men teorien om strukturledighed peger i retning af, at den hastigt fremadskridende globalisering af dansk økonomi kan være en væsentlig forklaring på udviklingen. Siden år 2000 er udenrigshandelens andel af nationalproduktet steget med 12,1 procentpoint i Danmark, men »kun« med 6,7 procentpoint i de øvrige vesteuropæiske EU-lande.

Den stigende handel skærper konkurrencen mellem virksomhederne, og som tidligere nævnt vil dette tendere at sænke strukturledigheden ved at mindske inflationspresset. Det har også vist sig, at globaliseringen af dansk økonomi muliggør en hurtig og mærkbar tilgang af udenlandsk arbejdskraft, når der er behov for det. Dette mindsker det inflationspres, der normalt opstår under et økonomisk opsving og sænker dermed ligeledes strukturledigheden. Virksomhedernes øgede muligheder for at outsource arbejdsopgaver til udlandet trækker også i retning af et lavere inflationspres.

Strukturledigheden påvirkes altså af mange forhold. Arbejdsmarkedsreformerne og opstramningen af administrationen af reglerne samt globaliseringen af såvel vare- som arbejdsmarkedet har medvirket til lavere strukturledighed siden midten af 1990erne. Den nuværende meget lave ledighed er et godt udgangspunkt for en forlængelse af reformlinien fra 1990erne. Det Økonomiske Råds formandskab har derfor foreslået, at dagpengeperioden forkortes fra 4 til 2½ år. Analyser i den seneste rapport peger på, at afgangen fra ledighed til beskæftigelse stiger meget markant ved dagpengeperiodens ophør, og en forkortelse af dagpengeperioden kan derfor føre til en reduktion af strukturledigheden. En dagpengeperiode på 2½ år vil fortsat være lang set i international sammenhæng. Og ved at indføre reduktionen i dagpengeperioden for nyledige snarest muligt, vil man kunne bremse den stigning i ledigheden, som konjunkturudviklingen i de nærmest kommende år må forventes at medføre.