Skitse til en ny økonomisk plan
Under den netop overståede valgkamp blev der udstedt mange løfter om velfærdsforbedringer, og undertiden også om skattelettelser. Men hvad er egentlig de samfundsøkonomiske forudsætninger for, at løfterne kan omsættes til virkelighed? I dette indlæg vil vi argumentere for, at der er behov for at opstille nye pejlemærker for den økonomiske politik. Vi vil også give et bud på nogle af de elementer, der bør indgå i en ny langsigtet plan for dansk økonomi.
I de sidste fem år har dansk økonomisk politik været styret af den meget omtalte 2010-plan, der tilsigter at halvere den offentlige gæld i løbet af indeværende årti. Planen blev skabt af SR-regeringen og overtaget af VK-regeringen. Baggrunden for planen er, at befolkningsudviklingen i de næste to-tre årtier vil øge antallet af pensionister og andre overførselsmodtagere i forhold til antallet af erhvervsaktive. Derfor er det vigtigt at få nedbragt den offentlige gæld i disse år. Dermed får staten færre renteudgifter i årene efter 2010, hvor udgifterne til pensioner og ældreservice vil stige mærkbart.
2010-planen går altså ud på, at det offentlige skal spare op og lægge til side til fremtidige merudgifter. Opsparingen skal foregå gennem betydelige offentlige budgetoverskud i perioden frem til 2010. En realisering af 2010-planens mål kræver ifølge Finansministeriets beregninger, at det offentlige forbrug årligt kun må stige med ½ procent i faste priser, og at der gennem nye økonomisk-politiske initiativer sikres en varig stigning i beskæftigelsen på ca. 60.000 personer indenfor de næste fem år. De 60.000 er en merbeskæftigelse ud over den stigning, der følger af, at dansk økonomi i øjeblikket er på vej ud af de seneste års lavkonjunktur.
Denne stigning i beskæftigelsen skal ske i en situation, hvor befolkningsudviklingen allerede trækker i retning af et fald i arbejdsstyrken, og hvor ledende politikere har tilkendegivet, at større økonomiske reformer ikke kan træde i kraft før efter endnu et folketingsvalg. Hvis dette ”reformstop” står ved magt, må 2010-planens målsætninger desværre betragtes som urealistiske. Det offentliges skatteindtægter for 2004 blev ganske vist overraskende høje, men meget tyder på, at størstedelen af det uventede merprovenu skyldes midlertidige forhold.
De stigende vanskeligheder med at realisere 2010-planen var baggrunden for, at vi allerede i vismandsrapporten fra efteråret 2004 foreslog udarbejdelsen af en ny og mere realistisk plan for dansk økonomi, der rækker længere frem end 2010, og som ud over målsætningerne indeholder konkrete anvisninger på, hvilke midler man påtænker at anvende for at nå de opstillede mål.
Det er af stor værdi at have nogle langsigtede pejlemærker for den økonomiske politik, og 2010-planen har indbragt Danmark megen berettiget ros fra udenlandske iagttagere. Planen har haft bred politisk opbakning og har dermed været med til at sikre en forholdsvis høj grad af ansvarlighed i dansk finanspolitik. 2010-planen har også udgjort en konstant påmindelse til politikerne om, at de har påtaget sig en forpligtelse til at gennemføre økonomiske reformer, der kan sikre planens opfyldelse.
Det var derfor heller ikke uden betænkelighed, at vi foreslog udarbejdelsen af en efterfølger for 2010-planen. Der er altid en fare for, at en revision af tidligere planer bliver brugt som anledning til at slække på den økonomiske politik. På den anden side er det også uholdbart at køre videre med en økonomisk plan, der fremstår som stadigt mere urealistisk og dermed mere og mere utroværdig. Det må ventes, at regeringen vil opstille en ny økonomisk plan. Om ikke andet vil det være naturligt at udarbejde en ny plan, når Velfærdskommissionen har fremlagt sine reformforslag sidst på året. Det er derfor på sin plads at diskutere, hvilke præmisser der bør lægges til grund for en ny økonomisk plan, og hvilke elementer der bør indgå i den. Neden for vil vi kort drøfte disse spørgsmål.
Den første pointe er, at en ny plan bør række adskillige år længere frem end 2010. Den nuværende 2010-plan bygger på den forudsætning, at alle nødvendige reformer vil blive gennemført inden 2010, så vi efter dette tidspunkt kan køre videre med uændrede regler i overførselssystemet og uændret velfærdsservice til den enkelte borger på trods af, at der bliver flere modtagere af offentlige ydelser samtidigt med, at antallet af erhvervsaktive falder. En ny økonomisk plan må bygge på den erkendelse, at nogle af de nødvendige reformer næppe kan nå at træde i kraft – eller i hvert fald ikke vil kunne slå fuldt igennem – før efter 2010.
Beregninger fremlagt i vismandsrapporten fra foråret 2004 viser, at en vis udskydelse af de nødvendige tilpasninger i skatte- eller overførselssystemet ikke vil rykke afgørende på den fordelingsmæssige balance mellem generationerne. Dertil kommer, at velfærdsreformer næppe kan undgå at berøre (dele af) pensionssystemet. Sådanne reformer bør udmeldes i god tid, før de træder i kraft, så borgerne har mulighed for at tilpasse sig de nye regler, f.eks. gennem øget egen opsparing, brug af forsikringsordninger mv. Der er derfor gode grunde til at arbejde med en økonomisk plan, der bygger på en gradvis indfasning af reformer.
En anden vigtig pointe er, at en ny økonomisk plan bør skitsere, hvilke konkrete økonomisk-politiske virkemidler, der tænkes anvendt for at realisere de opstillede mål. Det kan være naturligt at vente med at skitsere de konkrete midler, indtil man har set forslagene fra Velfærdskommissionen, men når der har været tid til at drøfte disse forslag, bør der indarbejdes konkrete reforminitiativer i den nye økonomiske plan. Dette er nødvendigt for at sikre planens troværdighed og for at forberede befolkningen på de indgreb, der planlægges. Det er klart, at de nuværende politikere ikke kan diktere, hvad fremtidens politikere skal gøre. Det er også klart, at økonomiske planer med mellemrum må revideres, fordi omstændighederne ændrer sig. Men erfaringerne fra debatten omkring 2010-planen har vist, at planen bliver for uforpligtende og uanvendelig som styringsredskab, hvis den ikke i det mindste antyder, hvilke virkemidler man vil anvende for at nå de opstillede mål. Hvis man eksempelvis har som mål at sikre, at flere skal tilskyndes til at blive længere på arbejdsmarkedet, så vil det være naturligt at annoncere i planen, at der påtænkes ændringer i efterlønsordningen for at nå dette mål. Alternativt må man anvise andre konkrete indgreb, der med rimelig sandsynlighed kan hæve tilbagetrækningsalderen.
Et tredje forhold, der bør overvejes nøje, er spørgsmålet om skattestoppets rolle i en ny økonomisk plan. VK-regeringen gik til valg på et løfte om at fastholde skattestoppet i sin nuværende udformning. Det betyder, at ejendomsværdiskatten og en stor del af de indirekte skatter er låst fast i kroner og øre. Dermed udhuler inflationen det reelle provenu fra disse skattekilder med et beløb svarende til ca. 1,3 mia. kr. år efter år. Beregninger i den seneste vismandsrapport viser, at hvis disse beløb i stedet anvendes til lettelser i skatten på arbejdsindkomst, vil man på længere sigt kunne opnå en væsentlig stigning i beskæftigelsen. Skattestoppet i sin nuværende udformning er dermed direkte hæmmende for de mål om øget beskæftigelse, der ligger til grund for den økonomiske politik. Hvis man ønsker en sænkning af det samlede skattetryk – som skattestoppet i realiteten indebærer – så bør skatten sænkes på en måde, der bidrager bedst muligt til at styrke beskæftigelsen, såfremt man ønsker at langtidssikre den danske velfærdsstat.
Efter vor opfattelse bør der altså udarbejdes en ny langsigtet plan for dansk økonomi, der indarbejder behovet for velfærdsreformer på en mere troværdig måde, end det hidtil er sket. Men hvorfor er der overhovedet behov for reformer? Det fremføres ofte i debatten, at samfundet som helhed bliver stadigt rigere som følge af den økonomiske vækst, og at det derfor er forkert at give befolkningen indtryk af, at der er behov for ”forringelser” af nogen art. Det er rigtigt, at vi på grund af den teknologiske udvikling må forvente en fortsat stigning i produktionen pr. indbygger. Det ændrer imidlertid ikke ved, at der med uændrede regler skal omfordeles en større del af samfundets samlede indkomst fra dem på arbejdsmarkedet til dem uden for arbejdsmarkedet. Det skyldes ganske enkelt, at den sidste gruppe vokser i forhold til den første. Eller sagt med andre ord: Hvis overførselsmodtagerne skal have samme indkomstudvikling som de erhvervsaktive, så må skattetrykket nødvendigvis stige. Hvis man politisk ikke ønsker en sådan udvikling, må man enten sikre, at flere personer i den erhvervsaktive alder kommer i varig beskæftigelse, eller at overførselsmodtagerne ikke opnår samme stigning i realindkomsten som de beskæftigede. Begge dele vil kræve økonomiske reformer. Jo længere disse udsættes, jo vanskeligere bliver omlægningen af den økonomiske politik.
I de sidste fem år har dansk økonomisk politik været styret af den meget omtalte 2010-plan, der tilsigter at halvere den offentlige gæld i løbet af indeværende årti. Planen blev skabt af SR-regeringen og overtaget af VK-regeringen. Baggrunden for planen er, at befolkningsudviklingen i de næste to-tre årtier vil øge antallet af pensionister og andre overførselsmodtagere i forhold til antallet af erhvervsaktive. Derfor er det vigtigt at få nedbragt den offentlige gæld i disse år. Dermed får staten færre renteudgifter i årene efter 2010, hvor udgifterne til pensioner og ældreservice vil stige mærkbart.
2010-planen går altså ud på, at det offentlige skal spare op og lægge til side til fremtidige merudgifter. Opsparingen skal foregå gennem betydelige offentlige budgetoverskud i perioden frem til 2010. En realisering af 2010-planens mål kræver ifølge Finansministeriets beregninger, at det offentlige forbrug årligt kun må stige med ½ procent i faste priser, og at der gennem nye økonomisk-politiske initiativer sikres en varig stigning i beskæftigelsen på ca. 60.000 personer indenfor de næste fem år. De 60.000 er en merbeskæftigelse ud over den stigning, der følger af, at dansk økonomi i øjeblikket er på vej ud af de seneste års lavkonjunktur.
Denne stigning i beskæftigelsen skal ske i en situation, hvor befolkningsudviklingen allerede trækker i retning af et fald i arbejdsstyrken, og hvor ledende politikere har tilkendegivet, at større økonomiske reformer ikke kan træde i kraft før efter endnu et folketingsvalg. Hvis dette ”reformstop” står ved magt, må 2010-planens målsætninger desværre betragtes som urealistiske. Det offentliges skatteindtægter for 2004 blev ganske vist overraskende høje, men meget tyder på, at størstedelen af det uventede merprovenu skyldes midlertidige forhold.
De stigende vanskeligheder med at realisere 2010-planen var baggrunden for, at vi allerede i vismandsrapporten fra efteråret 2004 foreslog udarbejdelsen af en ny og mere realistisk plan for dansk økonomi, der rækker længere frem end 2010, og som ud over målsætningerne indeholder konkrete anvisninger på, hvilke midler man påtænker at anvende for at nå de opstillede mål.
Det er af stor værdi at have nogle langsigtede pejlemærker for den økonomiske politik, og 2010-planen har indbragt Danmark megen berettiget ros fra udenlandske iagttagere. Planen har haft bred politisk opbakning og har dermed været med til at sikre en forholdsvis høj grad af ansvarlighed i dansk finanspolitik. 2010-planen har også udgjort en konstant påmindelse til politikerne om, at de har påtaget sig en forpligtelse til at gennemføre økonomiske reformer, der kan sikre planens opfyldelse.
Det var derfor heller ikke uden betænkelighed, at vi foreslog udarbejdelsen af en efterfølger for 2010-planen. Der er altid en fare for, at en revision af tidligere planer bliver brugt som anledning til at slække på den økonomiske politik. På den anden side er det også uholdbart at køre videre med en økonomisk plan, der fremstår som stadigt mere urealistisk og dermed mere og mere utroværdig. Det må ventes, at regeringen vil opstille en ny økonomisk plan. Om ikke andet vil det være naturligt at udarbejde en ny plan, når Velfærdskommissionen har fremlagt sine reformforslag sidst på året. Det er derfor på sin plads at diskutere, hvilke præmisser der bør lægges til grund for en ny økonomisk plan, og hvilke elementer der bør indgå i den. Neden for vil vi kort drøfte disse spørgsmål.
Den første pointe er, at en ny plan bør række adskillige år længere frem end 2010. Den nuværende 2010-plan bygger på den forudsætning, at alle nødvendige reformer vil blive gennemført inden 2010, så vi efter dette tidspunkt kan køre videre med uændrede regler i overførselssystemet og uændret velfærdsservice til den enkelte borger på trods af, at der bliver flere modtagere af offentlige ydelser samtidigt med, at antallet af erhvervsaktive falder. En ny økonomisk plan må bygge på den erkendelse, at nogle af de nødvendige reformer næppe kan nå at træde i kraft – eller i hvert fald ikke vil kunne slå fuldt igennem – før efter 2010.
Beregninger fremlagt i vismandsrapporten fra foråret 2004 viser, at en vis udskydelse af de nødvendige tilpasninger i skatte- eller overførselssystemet ikke vil rykke afgørende på den fordelingsmæssige balance mellem generationerne. Dertil kommer, at velfærdsreformer næppe kan undgå at berøre (dele af) pensionssystemet. Sådanne reformer bør udmeldes i god tid, før de træder i kraft, så borgerne har mulighed for at tilpasse sig de nye regler, f.eks. gennem øget egen opsparing, brug af forsikringsordninger mv. Der er derfor gode grunde til at arbejde med en økonomisk plan, der bygger på en gradvis indfasning af reformer.
En anden vigtig pointe er, at en ny økonomisk plan bør skitsere, hvilke konkrete økonomisk-politiske virkemidler, der tænkes anvendt for at realisere de opstillede mål. Det kan være naturligt at vente med at skitsere de konkrete midler, indtil man har set forslagene fra Velfærdskommissionen, men når der har været tid til at drøfte disse forslag, bør der indarbejdes konkrete reforminitiativer i den nye økonomiske plan. Dette er nødvendigt for at sikre planens troværdighed og for at forberede befolkningen på de indgreb, der planlægges. Det er klart, at de nuværende politikere ikke kan diktere, hvad fremtidens politikere skal gøre. Det er også klart, at økonomiske planer med mellemrum må revideres, fordi omstændighederne ændrer sig. Men erfaringerne fra debatten omkring 2010-planen har vist, at planen bliver for uforpligtende og uanvendelig som styringsredskab, hvis den ikke i det mindste antyder, hvilke virkemidler man vil anvende for at nå de opstillede mål. Hvis man eksempelvis har som mål at sikre, at flere skal tilskyndes til at blive længere på arbejdsmarkedet, så vil det være naturligt at annoncere i planen, at der påtænkes ændringer i efterlønsordningen for at nå dette mål. Alternativt må man anvise andre konkrete indgreb, der med rimelig sandsynlighed kan hæve tilbagetrækningsalderen.
Et tredje forhold, der bør overvejes nøje, er spørgsmålet om skattestoppets rolle i en ny økonomisk plan. VK-regeringen gik til valg på et løfte om at fastholde skattestoppet i sin nuværende udformning. Det betyder, at ejendomsværdiskatten og en stor del af de indirekte skatter er låst fast i kroner og øre. Dermed udhuler inflationen det reelle provenu fra disse skattekilder med et beløb svarende til ca. 1,3 mia. kr. år efter år. Beregninger i den seneste vismandsrapport viser, at hvis disse beløb i stedet anvendes til lettelser i skatten på arbejdsindkomst, vil man på længere sigt kunne opnå en væsentlig stigning i beskæftigelsen. Skattestoppet i sin nuværende udformning er dermed direkte hæmmende for de mål om øget beskæftigelse, der ligger til grund for den økonomiske politik. Hvis man ønsker en sænkning af det samlede skattetryk – som skattestoppet i realiteten indebærer – så bør skatten sænkes på en måde, der bidrager bedst muligt til at styrke beskæftigelsen, såfremt man ønsker at langtidssikre den danske velfærdsstat.
Efter vor opfattelse bør der altså udarbejdes en ny langsigtet plan for dansk økonomi, der indarbejder behovet for velfærdsreformer på en mere troværdig måde, end det hidtil er sket. Men hvorfor er der overhovedet behov for reformer? Det fremføres ofte i debatten, at samfundet som helhed bliver stadigt rigere som følge af den økonomiske vækst, og at det derfor er forkert at give befolkningen indtryk af, at der er behov for ”forringelser” af nogen art. Det er rigtigt, at vi på grund af den teknologiske udvikling må forvente en fortsat stigning i produktionen pr. indbygger. Det ændrer imidlertid ikke ved, at der med uændrede regler skal omfordeles en større del af samfundets samlede indkomst fra dem på arbejdsmarkedet til dem uden for arbejdsmarkedet. Det skyldes ganske enkelt, at den sidste gruppe vokser i forhold til den første. Eller sagt med andre ord: Hvis overførselsmodtagerne skal have samme indkomstudvikling som de erhvervsaktive, så må skattetrykket nødvendigvis stige. Hvis man politisk ikke ønsker en sådan udvikling, må man enten sikre, at flere personer i den erhvervsaktive alder kommer i varig beskæftigelse, eller at overførselsmodtagerne ikke opnår samme stigning i realindkomsten som de beskæftigede. Begge dele vil kræve økonomiske reformer. Jo længere disse udsættes, jo vanskeligere bliver omlægningen af den økonomiske politik.
Peter Birch Sørensen, Jørgen Birk Mortensen og Jan Rose Skaksen
Berlingske Tidende,
10.2.2005
Skrevet i relation til