Faktisk og strukturel saldo

Danmarks Statistik opgør den faktiske saldo, mens den strukturelle saldo er en beregnet størrelse, der kan opgøres på forskellig vis. Både den faktiske og den strukturelle saldo spiller en vigtig rolle i det finanspolitiske rammeværk.

Når man taler om den offentlige saldo, skelner man mellem den faktiske og den strukturelle saldo.

Modsat den faktiske saldo er den strukturelle saldo den størrelse, man får, når man forsøger at ’rense’ for midlertidige påvirkninger fra f.eks. konjunkturer og udviklingen på de finansielle markeder. Med budgetloven har den strukturelle saldo fået en central rolle for den finanspolitiske planlægning.

Faktisk saldo

  • Defineret som forskellen mellem offentlige indtægter og udgifter, som omfatter staten, kommuner og regioner samt sociale kasser og fonde (men ikke offentlige selskaber)

  • Danmarks Statistik står for opgørelsen, som følger nationalregnskabets principper og afgrænsning af "offentlig forvaltning og service"

  • Læs mere om afgrænsningen og find de seneste opgørelser over indtægter, udgifter og saldo på Danmarks Statistiks temaside om offentlige finanser.

Den faktiske saldo

Den offentlige saldo viser det offentliges over- eller underskud. Den udtrykker forskellen mellem offentlige indtægter (primært skatter) og udgifter (til offentligt forbrug, indkomstoverførsler mv.)

Den offentlige saldo kaldes også den faktiske offentlige saldo, fordi den – modsat den strukturelle saldo – er en opgørelse af det offentliges faktiske indtægter og udgifter.

I følge Stabilitets- og vækstpagten må underskuddet på den offentlige saldo under normale omstændigheder ikke overskride 3 pct. af BNP.

Konjunkturafhængighed

Den offentlige saldo påvirkes af den økonomiske aktivitet. Øget aktivitet øger indtægter fra skatter og afgifter og reducerer udgifter til for eksempel dagpenge og kontanthjælp. Afsmitningen fra konjunkturudsving til den offentlige saldo er relativt stor i Danmark. Det hænger blandt andet sammen med, at den offentlige sektor er relativt stor i Danmark. Den automatiske budgetreaktion indebærer alt andet lige, at behovet for at føre aktiv finanspolitik med det formål at stabilisere økonomien bliver mindre.

Andre forhold

Saldoen påvirkes også af en række andre forhold, som traditionelt svinger meget og derfor er svære at forudsige. Det gælder eksempelvis udviklingen på de finansielle markeder; en udvikling som blandt andet påvirker indtægterne fra pensionsafkastskatten og aktieindkomstskatten.

Både konjunkturudsving og andre ekstraordinære forhold kan give over- og underskud, som er midlertidige. De midlertidige forhold slører den underliggende balance mellem indtægter og udgifter, og det er man nødt til at have for øje i planlægningen af den økonomiske politik. Det er her den strukturelle saldo kommer ind i billedet.

Den strukturelle saldo

Strukturel saldo

  • Viser den underliggende stilling på de offentlige finanser, når der tages højde for konjunktursituationen og andre midlertidige faktorer

  • En beregnet størrelse forbundet med usikkerhed; beregningen er ikke entydig og afhænger af metodevalg

  • Beregnes af Finansministeriet, De Økonomiske Råd og en række internationale institutioner, heriblandt EU

  • Læs mere om beregning og metodevalg nedenfor

Den strukturelle saldo er en beregnet størrelse, der udtrykker den underliggende stilling på de offentlige finanser. Den strukturelle saldo er dermed et hypotetisk begreb, der viser, hvordan den offentlige saldo ville se ud i fravær af midlertidige forhold, herunder konjunkturudsving.

Ifølge budgetloven må den strukturelle saldo under normale omstændigheder ikke udvise et underskud, der er større end 1 pct. af BNP. I følge EU-reglerne er det såkaldte MTO (Medium Term Objective) også en grænse for de maksimale strukturelle underskud.

Udviklingen i den faktiske og den strukturelle saldo fremgår af figuren nedenfor. Typisk er den faktiske saldo bedre end den strukturelle, når det er højkonjunktur og omvendt i lavkonjunkturer. Forskellen mellem faktisk og strukturel saldo påvirkes dog også af andre midlertidige forhold.

Når man lægger vægt på den strukturelle saldo i planlægningen af finanspolitikken er det for at undgå, at et midlertidigt overskud på den offentlige saldo – det kan være på grund af gode konjunkturer - leder til en fejlagtig forståelse af, at der kan bruges flere penge. Eller omvendt, at et midlertidigt underskud for eksempel på grund af dårlige konjunkturer leder til en fejlagtig opfattelse af, at der er behov for finanspolitiske stramninger, som kan gøre ondt værre.

Beregning af den strukturelle saldo (Finansministeriets metode)

Der er ikke én metode til at beregne den strukturelle saldo. Budgetloven giver imidlertid finansministeren mulighed for at udstikke retningslinjer for beregningen i relation til denne lov.

Beregningen af den strukturelle saldo efter Finansministeriets metode tager udgangspunkt i den faktiske saldo. Den faktiske saldo korrigeres overordnet set for to forhold:

  • Konjunktursituationen (konjunkturbidraget)
  • Andre midlertidige forhold

Konjunkturbidraget

Konjunkturbidraget beregnes ud fra forskellen mellem det faktiske aktivitetsniveau i økonomien og det niveau, der vurderes at svare til en normal konjunktursituation. Forskellen mellem det faktiske og det normale (eller strukturelle) niveau i økonomien ganges med en konstant (budgetelasticiteten), som beskriver, hvor meget den økonomiske aktivitet påvirker saldoen.

Vurderingen af det strukturelle niveau i økonomien er centralt for beregningen af konjunkturbidraget. Konkret indgår en sammenvejning af forskellen mellem den faktiske og den strukturelle beskæftigelse (beskæftigelsesgap'et) og forskellen mellem den faktiske og den strukturelle produktion (BVT-gap'et) i beregningen af konjunkturgap'et.

Fastlæggelsen af de strukturelle niveauer - og dermed af konjunkturbidraget - er forbundet med betydelig usikkerhed. Dette gælder både i en fremskrivning og historisk.

Andre midlertidige forhold

Udover konjunkturerne korrigeres for udviklingen i en række indtægter og udgifter, der svinger meget, men som ikke nødvendigvis svinger i takt med konjunkturerne. Dette drejer sig eksempelvis om pensionsafkastskatten, nordsøbeskatningen og registreringsafgiften.

For disse udvalgte poster erstattes det faktiske provenu med et beregnet "normal"-provenu. For PAL-skatten antages eksempelvis et "normalt" afkast i pensionssektoren i beregningen af de strukturelle indtægter fra pensionsafkastbeskatningen.

To metoder

Som nævnt findes der ikke kun én metode til at beregne den strukturelle saldo. Overordnet kan man tale om to metoder, der udgør yderpunkterne i metodevalget:

  • Aggregeret (top-down)
  • Disaggregeret (bottom-up)

Finansministeriets metode er en kombination af de to metoder med vægt på "top-down", mens EU anvender en mere ren "top-down"-metode.

Aggregeret metode - top-down (EU-Kommissionen)

Den aggregerede (top-down) metode indebærer, at man starter med den faktiske saldo og korrigerer denne for konjunktursituationen og enkelte engangsforhold.

En fordel ved metoden er, at det giver en simpel sammenhæng mellem et mål for konjunktursituationen på den ene side og forskellen mellem den faktiske og den strukturelle saldo på den anden side.

En ulempe er, at det er vanskeligt at dekomponere udviklingen i den strukturelle saldo - over tid og i et givet år. En anden ulempe ved den rene aggregerede metode er, at nogle poster kan have relativt store udsving, som bare ikke er relateret til konjunkturudviklingen; sådanne udsving vil ikke blive korrigeret ved denne metode.

Disaggregeret metode - bottom-up

Den disaggregerede metode indebærer, at der for grupper af indtægts- udgiftsposter fastlægges et strukturelt niveau. Metoden kræver dermed, at der for en lang række poster fastlægges et strukturelt niveau for et relevant grundlag. Et eksempel på denne metode er præsenteret i Kapitel II: Offentlige finanser | De Økonomiske Råd.

Eksempelvis fastlægges det strukturelle niveau for personskatteindtægterne ud fra et (strukturelt) skattegrundlag, der igen afhænger af (det strukturelle niveau for) beskæftigelse og lønkvote. Tilsvarende fastlægges det strukturelle niveau for dagpengeudgifterne med udgangspunkt i en vurdering af det strukturelle ledighedsniveau (ganget med den gennemsnitlige dagpengesats). Og det strukturelle niveau for momsindtægterne fastlægges med udgangspunkt i bud på det strukturelle niveau for forbruget.

For en række udgiftsposter antages det, at udgifterne altid er på det strukturelle niveau. Det gælder eksempelvis udgifter til offentligt forbrug, offentlige investeringer og de fleste offentlige ikke-ledighedsrelaterede overførsler.

En fordel ved den disaggregerede metode er, at den giver mulighed for at dekomponere den strukturelle saldo på de enkelte indtægts- og udgiftsposter. En anden fordel er, at metoden giver et brugbart sigtepunkt for den fremadrettede udvikling i den offentlige saldo ved fremskrivninger.

En ulempe ved den disaggregerede metode er, at den forudsætter, at der eksplicit fastlægges strukturelle niveauer for en lang række enkeltposter - og disse kan i sagens natur diskuteres. 

Kombination af top-down og bottom-up (Finansministeriet)

Finansministeriet anvender som nævnt en kombination af en top-down og bottom-up metode, hvor der som udgangspunkt bruges en top-down tilgang, hvor den offentlige saldo korrigeres for konjunkturudsving ved at anvende en budgetelasticitet.

Finansministeriet har valgt at beregne et selvstændigt strukturelt provenu for nogle poster, der kan svinge meget. Det drejer sig blandt andet om pensionsafkastskatten, aktieindkomstskatten og registreringsafgiften. For disse poster anvendes altså en bottom-up tilgang, hvor der beregnes et særskilt strukturelt provenu, der ikke tager udgangspunkt i det faktiske provenu i et enkelt år.

Finansministeriets metode til beregning af den strukturelle saldo giver som følge af beregningen af et strukturelt provenu for de særligt variable poster et langt mere stabilt forløb end EU-Kommissionens beregning af den strukturelle saldo for Danmark, der kan svinge ganske meget fra år til år.

Mere information